Liquid Asset examina cómo los sectores público y privado pueden colaborar mejor para enfrentar los problemas de agua.
La región occidental de Estados Unidos lucha por mantener sus sistemas fluviales, pues las desviaciones de agua para usos aplicados han puesto a prueba su ecología. Tanto las instituciones públicas como las entidades privadas han intentado, por separado y en conjunto, abordar el problema.
Western Rivers Conservancy (Conservanción de Ríos Occidentales) es una organización sin fines de lucro que compra tierras y derechos de agua para su conservación. Este organismo, cuyo lema es “Sometimes to save a river, you have to buy it” (A veces, para salvar un río hay que comprarlo), lleva más de dos décadas restaurando canales de agua en 11 estados del occidente del país. El financiamiento procede en parte de donaciones filantrópicas, pero también de presupuestos estatales. El personal de la organización sin fines de lucro establece relaciones y negocia contratos, ámbitos en los que suelen tener una ventaja comparativa sobre las instituciones públicas, dado que pueden estructurar acuerdos de forma más flexible, tienen experiencia en la elaboración de contratos y no mantienen relaciones normativas conflictivas con los propietarios de las tierras. Los terrenos y recursos hídricos que adquieren suelen transferirse después a organismos estatales o federales, los cuales tienen la capacidad de gestión necesaria a fin de garantizar que los recursos proporcionen beneficios ambientales y ecológicos en los siguientes años.
Vale la pena destacar la complementariedad entre instituciones privadas y públicas. Hasta hace poco, los expertos solían considerar que los sectores público y privado eran sustitutos de la gestión de recursos naturales. Sin embargo, en Liquid Asset: How Business and Government Can Partner to Solve the Freshwater Crisis, (Activo líquido. Cómo pueden asociarse las empresas y el gobierno para solucionar la crisis del agua dulce) Barton H. Thompson Jr. sostiene que una mayor intervención del sector privado en la gestión del agua puede incrementar el éxito a la hora de abordar toda una serie de problemas relacionados con el agua, desde las condiciones degradadas de los ríos hasta las cuestiones técnicas, o de gestión y financiamiento, que surgen al suministrar agua potable y para riego. Thompson, profesor de la cátedra Robert E. Paradise de derecho de los recursos naturales en Stanford University, presenta Liquid Asset como “una historia de las contribuciones únicas que el sector privado puede aportar” a la gestión del agua y “una investigación sobre hasta qué punto los gobiernos pueden confiar en el sector privado”. Recomienda reformas normativas y organizativas para fomentar una mayor participación privada y, a su vez, aconseja a las empresas para examinar cómo sumergirse en el mundo político del agua. Juntos, en una gestión eficaz y sostenible, estos cambios pueden hacer avanzar los intereses privados y públicos.
Thompson reconoce que la participación del sector privado en la gestión del agua no es nueva. Las empresas de servicios públicos propiedad de inversores no son poco frecuentes, y la influencia de consultores y organizaciones filantrópicas sin fines de lucro, las cuales Thompson describe como “un segmento crítico pero generalmente invisible del sector privado del agua”, ha crecido con el tiempo. Mientras que los grandes proyectos de infraestructura del pasado, por ejemplo, la presa Hoover, fueron emprendidos por los gobiernos, hace tiempo que el sector privado dejó de tener una gran influencia en el sector del agua. Con este telón de fondo, Thompson se centra en los ámbitos donde este compromiso crece, se hace más eficaz y ayuda a resolver problemas antiguos y nuevos.
La opinión pública tiende a desconfiar de los agentes privados que gestionan los recursos naturales; sin embargo, aún cree que el gobierno debe quitarse de en medio.
Thompson se centra en los principales problemas actuales del agua, que deben abordar los gestores y responsables políticos, como el suministro fiable de agua potable de calidad, la salud de los ecosistemas, la sobreexplotación de las aguas subterráneas y el desarrollo y mantenimiento de las infraestructuras. Por ejemplo, los usuarios del agua recurren a las aguas subterráneas para amortiguar la sequía, mas esta práctica se vuelve insostenible si, en los años secos, se bombea más agua de la que se repone en los años húmedos. Según Thompson, la tentación de satisfacer la demanda mediante este tipo de sobregiro ha sido, históricamente, “demasiado grande para resistirse”, y es uno de los mayores retos pendientes para la gestión del agua. También observa que las condiciones en torno a estos problemas no son estáticas. Por ejemplo, la línea divisoria tradicional entre el árido oeste y el húmedo este de Estados Unidos era el meridiano 100, pero, como señala Thompson, “se ha desplazado hacia el este, alrededor del meridiano 98”. El cambio climático alterará el calendario y la fiabilidad de los suministros de agua, y aumentará la demanda, lo que complica el camino a seguir para los usuarios y gestores del agua.
Thompson identifica cuatro áreas en las que los actores privados pueden facilitar soluciones a estos problemas: innovación tecnológica, comercialización del agua, financiamiento privado de infraestructuras, y datos y análisis del agua. El sector privado del agua es diverso y su participación variará. Algunas empresas, especialmente las de ingeniería, prestan servicios a este sector de manera directa, y pueden impulsar la innovación tecnológica al integrarla en sus servicios o al recomendarla a los clientes. Otras, como las empresas de alimentos y bebidas, que dependen del agua a modo de insumo, tienen interés en apoyar soluciones sostenibles a largo plazo; por ejemplo, la mejora de las herramientas de medición y los mercados del agua. El sector financiero tiene un largo historial de apoyo a proyectos hídricos a gran escala, siendo un caso las infraestructuras de control de inundaciones e irrigación, y Liquid Asset detalla cómo se está adaptando para hacer frente a los nuevos retos, ofreciendo más productos hechos a la medida y acuerdos de riesgo compartido.
Sin embargo, una mayor coordinación público-privada se encuentra con ciertos obstáculos. En primer lugar, Thompson explica que la historia de la gestión del agua a través de “un sector público tradicional y conservador, que se ve a sí mismo como fideicomisario del interés público”, dificulta el avance de los agentes privados. Los burócratas suelen ser reacios a cambiar las cosas, ya que, según él, “una innovación acertada ofrece pocas ventajas para los gestores, sobre todo cuando se enfrentan a presupuestos y prioridades a corto plazo y cuando la rentabilidad de la innovación está en el futuro”. La naturaleza política de la gestión del agua significa que asumir riesgos, incluso aquellos bien entendidos, puede, en sus palabras, “llevar a los gestores a perder su trabajo”.
Los ejemplos de comercialización del agua corroboran el argumento de Thompson. A veces, en época de sequía, las innovadoras propuestas de trasvase entre organismos locales del Valle Central de California, destinadas a trasvasar agua de una zona a otra que sufre escasez aguda, se han encontrado con el bloqueo de la población local, que se encuentra preocupada por los efectos ambientales y económicos de la venta de agua. Los miembros de los consejos de administración de los organismos públicos se han enfrentado no sólo a la oposición pública, sino también a demandas judiciales y campañas para destituirlos de sus cargos. Los comercializadores de agua se enfrentan a elevados costos de transacción, en procesos de aprobación, administrados por funcionarios estatales o federales que, a menudo, son reacios al riesgo.
Otro obstáculo es la fragmentación geográfica de la gestión del agua. Como señala Thompson, “el 90% de los estadounidenses recibe agua de uno de los, aproximadamente, 152,000 sistemas de abastecimiento (de agua potable)”. Esta fragmentación también se da en los ambientes agrícolas, así como en las jurisdicciones de control de inundaciones y aguas pluviales. Ello limita las economías de escala y, a su vez, apunta Thompson, “varias agencias públicas del agua no son lo bastante grandes ni financieramente viables para ser eficaces”, y aumenta los costos de transacción, dificultando la organización para encontrar soluciones y la comercialización de productos por parte de las empresas. Por último, Thompson sostiene que las complicaciones para subir los precios del agua, causadas tanto por restricciones políticas como jurídicas, obstaculizan el financiamiento de la innovación.
Es indispensable tomar medidas para mejorar las perspectivas de la participación privada, pues los retos actuales y futuros de la gestión del agua exigirán innovación, flexibilidad, eficiencia y financiamiento. Thompson ofrece varias recomendaciones para ayudar a las instituciones de gestión del agua a adaptarse mejor a la colaboración público-privada, entre las cuales se incluye las reformas específicas del sector público, ajustes normativos sensatos y directrices operativas más claras para las entidades privadas. En concreto, sugiere consolidar los sistemas de gestión existentes y aumentar la flexibilidad en la comercialización del agua.
En la actualidad, muchos sistemas pequeños “con frecuencia son incapaces de sustituir sus anticuadas infraestructuras”, indica Thompson, por lo que la consolidación podría aportar mayor fiabilidad y oportunidades de innovación al ampliar los ingresos y la capacidad de financiamiento. Además, algunas normas actuales de comercialización del agua restringen el comercio para proteger diversos intereses y, según Thompson, el impacto general ha sido que estas normas, a pesar de que, a veces, “brindan importantes protecciones, han sido mucho más costosas de lo necesario, desalentando intercambios valiosos”.
La descripción que hace Thompson de estos obstáculos y sus soluciones se fundamenta en investigaciones relevantes y en las partes interesadas. Si bien reconoce que el cambio climático acentúa los problemas existentes, podría ir más lejos al explicar cómo la adaptación se beneficiará de una colaboración eficaz entre entidades públicas y privadas. El cambio climático pondrá a prueba las instituciones existentes, entre otras cosas, aumentando la incertidumbre, la variabilidad y el riesgo. Aquí, los beneficios de la colaboración público-privada son destacados.
Por ejemplo, como las sequías son cada vez más frecuentes y graves, la gestión sostenible de las aguas subterráneas, las cuales resultan un amortiguador crucial contra la sequía, será primordial para todos los usuarios del agua. Thompson describe una herramienta esencial en este esfuerzo: managed aquifer recharge (recarga gestionada de acuíferos, MAR, por sus siglas en inglés), que consiste en desviar el agua superficial hacia el almacenamiento de aguas subterráneas, durante las épocas húmedas, mediante cuencas de recarga, pozos de inyección y otros medios. Dado que la MAR “es más barata, más segura y menos perjudicial para el medio ambiente” que el almacenamiento en superficie, “es un método clave para garantizar una gestión sostenible del agua en el oeste”. En el pasado, la gestión del agua subterránea corría a cargo de los gobiernos, pero la frontera está en los sistemas descentralizados que aprovechan los conocimientos y recursos privados para llevar el agua al subsuelo, allí donde es más fácil y más valioso hacerlo.
Thompson expone varias razones por las que las entidades privadas deben tener cuidado al recargar (por ejemplo, puede afectar a la calidad de las aguas subterráneas), pero podría ir más lejos al explicar los retos a los que se enfrentarán las agencias gubernamentales para apoyar el cambio. Los reguladores tendrán que autorizar los proyectos con mayor rapidez, crear derechos de agua más seguros para la recarga y, en algunos casos, permitir una mayor flexibilidad en el ejercicio y la administración de los derechos de agua de lo que era posible con anterioridad. Estos cambios requieren la elaboración de normas claras pero flexibles sobre cuánta agua puede recargarse, dónde, con qué métodos, etc. Dicho cambio puede resultar difícil para los reguladores, por un lado, debido a la aversión al riesgo y, por otro, debido a las limitaciones jurídicas y administrativas. Sin embargo, lograr la certidumbre y flexibilidad necesarias será fundamental no solo para garantizar que el capital privado pueda invertir en MAR, sino también para planificar con confianza la sostenibilidad de las aguas subterráneas a largo plazo y en un clima cada vez más incierto.
Superar los futuros retos del agua exigirá un cambio significativo, pero esa reforma ha resultado difícil. El público tiende a desconfiar de los agentes privados que gestionan uno de los recursos naturales más valiosos de la sociedad y, al mismo tiempo, suele creer que el gobierno debe hacerse a un lado. En cambio, en Liquid Asset, Thompson esboza la lógica de una colaboración beneficiosa entre lo privado y lo público. Algunos de los cambios propuestos son retoques, siendo un ejemplo la reforma de las normas de comercialización del agua, mientras que otros son de mayor calibre como la consolidación de los organismos de gestión. En menor y mayor escala, Thompson traza un camino a seguir para los expertos, líderes y responsables políticos.
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Autor original:
- Andrew Ayres es profesor adjunto de economía en University of Nevada, en Reno, e investigador en el Public Policy Institute of California (Instituto de Políticas Públicas de California).
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Este artículo es contenido original de la revista de Stanford Social Innovation Review publicado en la edición primavera 2024.
- Traducción del artículo A Path Forward for Water por Ángela Mariscal
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