La consideración desmedida hacia los poderes locales puede tener graves consecuencias. Las políticas de uso de suelo en California son un ejemplo de lo que no se debe hacer.
En todo el país y alrededor del mundo — desde Seattle a Nueva York y desde Londres a Hong Kong —, los gastos de vivienda se han disparado dentro de las zonas urbanas de buen nivel económico. El epicentro de este desastre es California. Su escasez de vivienda alcanzó niveles críticos durante los últimos años, lo que generó fuertes desigualdades, un descenso demográfico y un número masivo de personas sin hogar.
Todos estos males se derivan de la misma causa: un déficit continuo en la construcción de viviendas frente al crecimiento demográfico y económico.
California se encuentra en un problema tan grave que el Departamento de Vivienda y Desarrollo Comunitario (HCD, por sus siglas en inglés) estima que el estado necesita construir 2.5 millones de viviendas adicionales para el 2030.
Las políticas de uso del suelo en California son un ejemplo para el resto del mundo sobre lo que no se debe hacer. El mayor obstáculo que enfrenta el estado para construir esas viviendas han sido los gobiernos y comunidades locales intransigentes, que se niegan a definir zonas y aprobar la construcción de las viviendas necesarias. Su arma más eficaz es la vetocracia de uso del suelo local en California, que ampara la situación actual y exige negociaciones, proyecto por proyecto, con múltiples partes interesadas. El sistema de autorización selectiva de California es uno de los mayores obstáculos para la construcción de viviendas a gran escala. Muestra cómo la consideración desmedida hacia los poderosos locales y a la “participación comunitaria” puede tener graves consecuencias.
Donde mueren las nuevas viviendas
La aprobación selectiva de los proyectos es exactamente lo que parece: ayuntamientos, comisiones de urbanismo, comités de circulación, comités de revisión del diseño, entre otros, que tienen la opción de aprobar o rechazar los proyectos de vivienda presentados, independientemente de que cumplan o no con la normativa local. En ciudades como San Francisco, el proceso burocrático de aprobación de viviendas otorga un poder desmesurado a los funcionarios y obliga a que los constructores naveguen por una interminable serie de pasos antes de que se aprueben sus proyectos, si es que alguna vez se aprueban. El proceso varía según la ciudad y el caso, pero puede incluir un largo periodo de alegaciones, revisión del diseño, un estudio de impacto ambiental de cientos de páginas, además de aclaraciones públicas y audiencias ante la comisión de urbanismo y el ayuntamiento. Claro, eso suponiendo que nadie demande al constructor (hablaremos de ello más adelante).
Este proceso de aprobación puede prolongarse durante meses, años o hasta que el desarrollador y quienes respaldan el proyecto se rindan. Según datos del HCD, en Los Ángeles, un proyecto tarda más de ocho meses en obtener la autorización; mientras que, en San Francisco, el proceso suele durar más de tres años. Se trata de tres años de trámites antes de que el constructor pueda siquiera poner la primera piedra.
También, requiere mucho dinero gestionar una propuesta de desarrollo a través de este sistema. Como mencionó el San Francisco Chronicle en 2019, “Normalmente, se requieren un montón de profesionales caros, incluyendo abogados de uso del suelo, arquitectos, asesores externos, diseñadores de espacios abiertos y grupos de presión”. La referencia a los grupos de presión apunta hacia cómo el sistema de aprobación selectiva favorece la corrupción y cierra el paso a los constructores más pequeños, quienes tienen pocas relaciones políticas.
El privilegio político de los ediles — el hecho de delegar a los legisladores locales la decisión de aprobar o rechazar un proyecto de urbanización en el distrito que representan — agrava esta situación. Igualmente, empeora la segregación de la vivienda, pues implica que las nuevas unidades se concentren en distritos con menos influencia política o donde el funcionario en cuestión se muestra menos renuente a construir más viviendas.
Sin embargo, las iniciativas de unos cuantos miembros del consejo tienen un papel secundario dentro las dificultades del proceso de aprobación selectiva en California. El mayor problema es el sistema estatal de participación comunitaria, que, pese a lo que indica su nombre, es profundamente antidemocrático.
¿Cómo es posible que la participación comunitaria no sea democrática? Todo depende de quién se haga oír. Las oportunidades para que la comunidad participe en persona durante el proceso se otorgan, usualmente, en horas atípicas; es decir, cuando es menos probable que asistan las personas que trabajan e, incluso, aquellos padres de familia que tienen que cuidar a sus hijos pequeños. Lo anterior desencadena que, de acuerdo con las investigaciones de los politólogos Katherine Einstein, David Glick y Maxwell Palmeris, los miembros del consejo de la ciudad y los comisionados de planificación escuchen en mayor proporción a residentes de raza blanca, mayores de 50 años y — por una diferencia asombrosa — propietarios de viviendas. Estos últimos, por supuesto, tienen más incentivos que los arrendatarios para obstaculizar los proyectos, debido a que la escasez de vivienda incrementa el valor de sus propiedades.
Y como si la representación excesiva de los NIMBYs (abreviatura de “Not in My Backyard”, “No en mi patio trasero”) en el proceso de consulta ciudadana no fuera suficiente, una nueva investigación del politólogo Alexander Sahn demuestra que los comentarios en contra de nuevos desarrollos resultan dos veces más eficaces que los comentarios a favor de los proyectos propuestos. Sorprendentemente, las observaciones de Sahn coinciden, incluso, en San Francisco, donde existen numerosas organizaciones sin fines de lucro con una sólida financiación y cuya misión es ayudar a las personas de bajos ingresos y promover la vivienda a precios accesibles.
En varias ocasiones, las ciudades han intentado mejorar la representación de la participación comunitaria; por ejemplo, al facilitar alimentos y guarderías de forma gratuita. Durante la pandemia, muchas reuniones públicas pasaron a Zoom, una novedad que algunos especularon lograría hacer el proceso más democrático. Por desgracia, Einstein, Glick, Palmer y su colaboradora, Luisa Godinez Puig, comprobaron que estas iniciativas son mayormente inútiles.
A pesar de estas desigualdades, muchas organizaciones progresistas sin fines de lucro permanecen en silencio sobre la aprobación selectiva o proponen un mayor “empoderamiento de la comunidad” como solución a los graves problemas de vivienda que afectan a California. Este planteamiento solo tiene sentido a pequeña escala. Cuando las organizaciones sin fines de lucro ejercen un gran peso político, el proceso selectivo les da más influencia para mejorar proyectos específicos; por ejemplo, al garantizar que sean más respetuosos con el medio ambiente o presionando para que haya más unidades de vivienda con subsidio y, por ende, sean asequibles. No obstante, aunque mejora un puñado de proyectos, el proceso de aprobación selectiva retrasa el crecimiento global de la vivienda enormemente, lo que es responsable de los mismos síntomas que estas organizaciones sin fines de lucro pretenden curar.
Además, incluso si un proyecto logra superar de algún modo todos los obstáculos que hemos descrito, los NIMBY siempre podrán interponer una demanda. En gran medida, lo anterior se debe a la Ley de Calidad Ambiental de California (CEQA por sus siglas en inglés), que es única en la jurisprudencia estadounidense. La CEQA permite a cualquier persona interponer cierta demanda para detener un proyecto de vivienda, siempre que la administración local tenga facultad para autorizarlo o rechazarlo. Estas demandas suelen estar financiadas de forma anónima, a veces por competidores comerciales o sindicatos que buscan un acuerdo laboral para el proyecto, y puede que no tengan nada que ver con cuestiones medioambientales.
Acabar con la Vetocracia
California tiene el poder de abolir la vetocracia del uso del suelo. Gran parte del mundo desarrollado y democrático aprueba la construcción de viviendas a través de un órgano administrativo o “por derecho”; es decir, si un proyecto se ajusta a la demografía local, los códigos de construcción y otros requisitos legales, los funcionarios públicos expiden los permisos de construcción. Los representantes políticos no tienen injerencia sobre aquellos proyectos que cumplen con las normas locales.
El sistema de aprobación administrativa es transparente. Los funcionarios aprueban o rechazan los proyectos y documentan sus razones para el escrutinio público. Los constructores no necesitan contratar a grupos de presión costosos, ni hacer donaciones a la campaña de reelección de los miembros del ayuntamiento para que se aprueben sus proyectos; solo necesitan apegarse al reglamento. Los defensores del sistema de participación comunitaria afirman que este método es más democrático que las aprobaciones administrativas, y que el proceso selectivo otorga poder a las voces de las minorías.
No obstante, el consenso científico social indica que la revisión selectiva de las propuestas otorga un poder desproporcionado a la voz de una minoría privilegiada.
En cambio, un proceso administrativo utiliza las leyes promulgadas por los representantes de la ciudadanía que han sido elegidos legalmente. Al elegir a los encargados de la aprobación final del plan general de una ciudad — y al participar en la redacción de ese plan restrictivo —, los ciudadanos cuentan, en realidad, con una mayor participación en las aprobaciones administrativas. Los habitantes de la comunidad pueden evaluar a los funcionarios electos según los resultados obtenidos en la ejecución del plan, lo que conlleva la rendición de cuentas a nivel democrático. Asimismo, la participación pública resulta más fácil y accesible cuando una ciudad celebra grandes reuniones para aprobar un único plan plurianual, en lugar de convocar innumerables sesiones municipales de menor tamaño por cada una de las propuestas de construcción.
En un reciente artículo, Anika Singh Lemar, profesora de la Facultad de Derecho de Yale, propone un modelo útil para un sistema democrático y selectivo de uso del suelo. En el sistema de Lemar, la participación pública sería obligatoria durante la planificación de toda la ciudad, “incluyendo la adopción y revisión de planes integrales, códigos y mapas de zonificación”. Sin embargo, la aprobación de proyectos individuales se haría por derecho, eludiendo así uno de los principales obstáculos para hacer nuestras ciudades más inclusivas y asequibles.
Los países con mercados inmobiliarios en buen estado operativo, como es el caso de Alemania, aceptan las concesiones de viviendas por derecho pleno. De hecho, Alemania facilita la obtención de permisos de vivienda, lo que contribuye a la notable estabilidad del precio de la vivienda en el país. Inglaterra, en cambio, se parece mucho a California. En Inglaterra, todo se puede negociar y, como resultado, hay una gran escasez de vivienda y los precios están por las nubes.
La construcción y financiación de viviendas asequibles también resulta más fácil a través de un sistema por derecho. En lugar de someter a los constructores a caprichosas exigencias de beneficios para la comunidad, un sistema de este tipo podría incentivar la construcción de viviendas económicas y con subsidios de forma simple y consistente. Las ciudades podrían aprobar cambios en la zonificación, como la remodelación de un 100% de inmuebles a precios asequibles; es decir, cambios que permiten a los constructores aumentar la altura o la densidad de los edificios que se destinarán por completo a unidades de vivienda asequibles e, incluso, podrían ofrecer financiación para la construcción de viviendas sociales.
En California YIMBY (abreviatura de “Yes in My Backyard”, es decir, “Sí en mi patio trasero”), el común denominador de nuestro trabajo es insistir en la necesidad de normas estatales claras, con cierta flexibilidad local, que favorezcan los resultados equitativos y no así al interminable proceso. Por ejemplo, en California, la presión por parte de YIMBY para legalizar las unidades de vivienda complementarias (ADU, por sus siglas en inglés) — como el garaje independiente que cierto particular ha convertido en una propiedad de alquiler —, ayudó a reducir las infracciones locales y propició una explosión en la construcción de casas ADU, que ahora representan alrededor del 25% de todos los permisos otorgados en Los Ángeles. Una modificación de la Ley de Responsabilidad en Materia de Vivienda, que impulsamos en 2017, ha acelerado la aprobación de viviendas, a la vez que ha concedido ventajas especiales a los proyectos de viviendas que son 100% asequibles.
Los precios altísimos de las viviendas, los arrendatarios agobiados por los costos y la falta masiva de hogares dan fe de que nos queda mucho trabajo por hacer.
Este trabajo no terminará hasta que aceleremos la construcción de viviendas a gran escala y eliminemos el proceso selectivo de su aprobación. Aquellos que necesitan una vivienda a precios asequibles ya no pueden esperar.
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Autores originales
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Ned Resnikoff es el director político de California YIMBY, donde elabora el programa político a largo plazo de la organización para que las ciudades de California sean asequibles, inclusivas y neutras en emisiones de carbono.
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Brian Hanlon es el presidente y director general de California YIMBY.
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Este artículo es contenido original de la revista de Stanford Social Innovation Review publicado en la edición invierno 2023.
- Traducción del artículo When Community Input Goes Wrong por Jorge Treviño
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