La colaboración público-privada fue esencial para construir un transporte eficiente en la bulliciosa metrópolis de Hyderabad.
En los primeros años del siglo XXI, trabajadores de toda la India se dirigieron a Hyderabad. La metrópoli del centro-sur se estaba convirtiendo, rápidamente, en uno de los principales centros de exportación del país y en una capital para las grandes farmacéuticas y servicios de TIC (Tecnologías de la información y la comunicación).
Sin embargo, el auge económico de la ciudad dejó una estela de carreteras congestionadas y contaminación. A mediados de la misma década, Hyderabad necesitaba dar cabida a casi tres millones de vehículos de pasajeros. La creciente clase media de la ciudad quería aún más automóviles, y los analistas estimaron que el número de propietarios de vehículos se triplicaría en cosa de diez años.
El transporte público tenía sus propios desafíos. Los autobuses eran el medio más popular, con más de tres millones de residentes que los utilizaban diariamente. Muchos de estos autobuses estaban abarrotados de pasajeros. Con frecuencia, las pasajeras sufrían acoso, pero tenían pocas alternativas más seguras.
Los viajeros esperan un tren en la estación de metro de Secunderabad el 27 de diciembre de 2019. Foto cortesía de Arunpnair, vía Wikimedia Commons.
Los funcionarios del gobierno vieron con claridad que, más allá de los autobuses, la ciudad necesitaba opciones de transporte público costeables, seguras y cómodas. Consideraron añadir el metro como un proyecto de ingeniería, adquisición y construcción (engineering, procurement and construction, EPC, por sus siglas en inglés); es decir, el gobierno financiaría todo el presupuesto para el diseño y la construcción de los servicios del metro. No obstante, llegaron a la conclusión de que no era costeable y, por lo mismo, abandonaron la idea.
Pero, en 2006, Nallamilli Venkata Satyanarayana (NVS) Reddy, un alto funcionario del gobierno de la corporación municipal de Hyderabad, propuso una alternativa: el proyecto del metro podría financiarse a través de una asociación público-privada (APP), utilizando un vehículo de propósito especial (special-purpose vehicle, SPV, por sus siglas en inglés); en otras palabras, una entidad que reuniría capital de distintas fuentes, incluidos inversores públicos y privados. La nueva organización podría coordinar la iniciativa del metro y gestionar la participación de todas las organizaciones gubernamentales, semigubernamentales y privadas involucradas en su diseño e implementación.
Al año siguiente, el gobierno indio estableció la Hyderabad Metro Rail Limited (HMRL) y nombró a Reddy director general. HMRL supervisaría el proyecto como entidad gubernamental y buscaría un socio privado para diseñar, financiar, construir y operar todo el sistema durante un periodo inicial de 35 años, que puede extenderse por otros 25, según sea necesario. Finalmente, el sistema de metro se transferiría al gobierno local una vez que el socio privado hubiera rentabilizado su inversión. A través de una combinación de financiación de deuda, capital privado e inversión gubernamental, el proyecto costaría, eventualmente, casi 3,600 millones de dólares, lo que la convertiría en una de las mayores asociaciones público-privadas (APP) de cualquier tipo en la India, y la APP de ferrocarril metropolitano más grande del mundo.
Como APP, Hyderabad Metro Rail aprovecharía los vastos recursos financieros del sector privado, así como la innovación, experiencia, eficiencia y redes comerciales de los socios privados. Este último también tendría derecho a trabajar en el desarrollo del inmueble en tres depósitos de la red del metro. Además del terreno de la planta baja del depósito, que se utilizaría para mantenimiento, el espacio superior podría utilizarse para locales comerciales. Dicho aspecto del proyecto no era novedoso: el metro de Hong Kong incluyó el desarrollo inmobiliario en su propio y exitoso modelo de APP.
NVS Reddy, director general del proyecto del metro de Hyderabad, examina las obras en curso en una de las plataformas elevadas. Foto cortesía de Hyderabad Metro Rail Ltd.
La iniciativa tenía como objetivo apoyar el desarrollo orientado al transporte público en la ciudad, un enfoque adoptado por otros proyectos de metro en todo el mundo, siendo un ejemplo la ciudad de Tokio. A su vez, el proyecto fue diseñado para no obstaculizar el tráfico rodado, pues utilizaba un carril elevado de dos vías sobre un tablero, erigido sobre pilares ubicados en la mediana central de la carretera. Además de ser funcionales, los pilares y las estaciones buscaban mejorar la estética de la zona. Este diseño también ayudó a garantizar la ventilación natural mientras ahorraba energía. En sí, la iniciativa buscó seguir los estándares internacionales de seguridad y calidad en su diseño y ejecución.
A pesar de la lógica convincente de la colaboración público-privada, las iniciativas de APP, en general, y las APP de infraestructura, en particular, están plagadas de retos que pueden descarrilarlas. El proyecto del metro de Hyderabad no fue diferente. A continuación, relatamos la historia de los contratiempos y vicisitudes de la iniciativa, y cómo Reddy y el equipo de HMRL los sortearon. Construir un proyecto masivo de transporte público en el corazón de una metrópolis india, asociándose con una empresa privada, exige sopesar y equilibrar numerosos y diversos intereses religiosos, culturales y políticos, e invita al escrutinio y la oposición. El éxito final del equipo HMRL resalta la importancia de la gestión de los grupos de interés en grandes iniciativas intersectoriales.
Seleccionar al socio privado
Una vez que HMRL fue creada, sus dos primeras tareas consistieron en trazar la red ferroviaria del metro de la ciudad de Hyderabad e iniciar el proceso de licitación para encontrar un socio privado adecuado. El equipo directivo dio prioridad a la cobertura de las principales áreas metropolitanas, así como a brindar conectividad de última milla con las principales terminales de transporte existentes: ferrocarril y autobús.
Tras reflexionar sobre esto, los equipos del metro identificaron tres corredores de tráfico de alta densidad que abarcarían unos 72 kilómetros y, a su vez, incluirían un total de 65 estaciones de metro. El primer corredor tenía 29 kilómetros de longitud, con 27 estaciones para conectar el extremo noroeste de la ciudad con el extremo sur. El segundo corredor tenía 28 kilómetros de largo e incluía 23 estaciones que conectaban horizontalmente los extremos occidental y oriental de la ciudad. Por último, el tercer corredor tenía 15 kilómetros de largo e incluía 15 estaciones que atravesaban el segundo corredor de manera vertical. El proyecto era ambicioso, por lo que el equipo directivo de HMRL estimó los costos de material y mano de obra en, aproximadamente, 2,500 millones de dólares.
Cabe mencionar que los procesos de licitación gestionados por el gobierno indio no son fáciles, pues requieren numerosos documentos y aprobaciones de múltiples ministerios. Por lo tanto, era fundamental elaborar un conjunto claro de documentos técnicos, jurídicos y financieros, ya que el proceso de licitación solo podía comenzar una vez que todos estuvieran satisfechos con la viabilidad técnica, jurídica y financiera de la iniciativa. Dado que esta fue la primera iniciativa de metro en la India que utilizaba un modelo de APP, la dirección de HMRL se enfrentó al reto adicional de elaborar, por primera vez, un conjunto de documentos que fueron diseñados para las necesidades específicas de una metrópolis india. Estos incluían los acuerdos de concesión, el manual de especificaciones y normas, el modelo financiero para la iniciativa y los socios privados, las proyecciones de tráfico para el uso del metro, entre otros asuntos.
El proyecto del metro de Hyderabad adoptó un carril elevado con dos vías sobre una plataforma, erigido sobre pilares colocados en la mediana central de la carretera. De este modo, se evitaría obstruir el tráfico rodado, se mejoraría la estética de la ciudad y se garantizaría la ventilación natural. Foto cortesía de Sunilraj.Raj, vía Wikimedia Commons.
Después, dichos documentos debían presentarse a los licitadores potenciales para su revisión inicial. Hubo que realizar conferencias previas a la licitación para obtener comentarios de los posibles licitadores, de modo que ellos y sus modelos financieros y empresariales pudieran revisarse según fuera necesario. Dada la novedad de la iniciativa para el gobierno, la dirección de HMRL, en muchos casos, tuvo que buscar modelos de documentación y procesamiento fuera de la India.
El equipo de HMRL preparó el acuerdo de concesión y el manual de especificaciones y normas con la ayuda de abogados experimentados y funcionarios del Indian Administrative Service (Servicio Administrativo de la India, IAS, por sus siglas en inglés), que entonces trabajaban con la comisión nacional de planificación. El grupo buscó convertir las especificaciones técnicas del proyecto en índices de desempeño que pudieran medirse y evaluarse, para mantener el proyecto en marcha. Al centrarse en los índices de desempeño, se esperaba que los socios privados tuvieran una gran flexibilidad de ingeniería al momento de implementarlos. Por ejemplo, se esperaba que introdujeran las últimas innovaciones de diseño relacionadas con el trazado de las estaciones de metro, los pilares que sostienen las líneas y la serie de puentes (o viaductos) que transportaban los trenes. Además, la construcción del metro debía evitar cortes de tráfico, lo que implicaba trabajar de noche. Por último, también se esperaba que el socio implementara la última tecnología de comunicaciones para gestionar la cantidad de trenes necesarios y su frecuencia de circulación en la misma vía, con el objetivo de que pudiera dar servicio a una ciudad del tamaño de Hyderabad.
La visión de la iniciativa para los socios privados era “financiar su propia ciudad”: el financiamiento gubernamental se mantendría al mínimo. El equipo de HMRL tuvo que dejar claro que la APP se estaba construyendo con la idea de que el sector privado aportara la mayor parte del financiamiento del proyecto mediante una combinación de inversión de capital y deuda. El gobierno brindaría una subvención única que costearía el resto del proyecto.
Los socios privados recibirían los terrenos de forma gratuita durante un período de 35 años, que podría prorrogarse otros 25 si fuese necesario. Durante este periodo, la tarifa eléctrica se mantendría constante a los precios vigentes al inicio del acuerdo de la concesión. Aunque el gobierno estaba dispuesto a proporcionar hasta el 40% de los costos totales del proyecto como subvención, el equipo de HMRL prefería un socio privado que solicitara la menor cantidad posible. Además, los aumentos en los costos del proyecto correrían a cargo del socio privado y no serían cubiertos por el gobierno.
Los ingresos del socio privado durante el periodo de concesión serían las tarifas pagadas por los viajeros, así como los ingresos no tarifarios provenientes del alquiler de inmuebles y los ingresos publicitarios. A lo largo del periodo de concesión, si bien el gobierno no recibiría ninguna parte de los ingresos no tarifarios, tenía derecho al 0.5% de los ingresos tarifarios anuales a partir del año 21 en adelante, sujeto a un máximo del 10% de los ingresos totales durante los años restantes del periodo de concesión.
El proceso de licitación se inició en 2008, con los documentos listos y la expectativa de que varios consorcios presentaran ofertas por la iniciativa multimillonaria. A principios de 2009, un consorcio encabezado por Maytas Infra Ltd. ganó el contrato con una oferta de 2,870 millones de dólares, que desarrollaría unos 72 kilómetros de red de metro en Hyderabad mediante un modelo de diseño, construcción, financiamiento, operación y transferencia (DBFOT) durante un periodo de concesión de 30 años.
Maytas formaba parte del Grupo Satyam, un conglomerado familiar que también incluía a Satyam Computers, otra de las mayores empresas de servicios de TIC de la India. Desafortunadamente, Satyam Computers se vio envuelta en un escándalo financiero en julio de 2009, cuando el fundador del grupo, Ramalinga Raju, confesó haber cometido fraude contable al manipular las cuentas de la empresa por casi 1,500 millones de dólares. El escándalo manchó el contrato del metro y los críticos alegaron corrupción en el proceso de licitación que seleccionó al consorcio Maytas. El gobierno indio anuló el contrato e inició un nuevo proceso de licitación.
Finalmente, el grupo Larsen & Toubro (L&T), una empresa de servicios integrales de infraestructuras, obtuvo la concesión en julio de 2010. Había solicitado el 12% del costo total del proyecto como subvención del gobierno, lo que significaba que estaba dispuesto a asumir el 88% de los costos totales del proyecto. La inversión de L&T se basó un 70% en financiamiento de deuda y 30% en inversión de capital.
L&T Metro Rail (Hyderabad) Limited se constituyó como SPV para llevar a cabo la iniciativa del metro. Según los términos del acuerdo financiero, cerrado en marzo de 2011, se esperaba que el SPV asumiera una deuda de alrededor de 2,500 millones de dólares, la cual sería proporcionada por un consorcio de bancos liderado por el State Bank of India, el mayor banco del sector público del país. El Grupo L&T invertiría alrededor de 750 millones de dólares como capital en el SPV, mientras que el gobierno central proporcionaría una subvención de alrededor de 320 millones de dólares a través del gobierno del estado de Andhra Pradesh, lo que haría viable el proyecto a un costo total de 3,600 millones de dólares. Con casi 3,250 millones de dólares en financiamiento de deuda y capital, la APP de Hyderabad Metro Rail fue la mayor inversión realizada por L&T Group en un solo proyecto.
Adquisición de terrenos
Tras la firma del acuerdo de concesión en 2010, el equipo de HMRL centró su atención en la siguiente fase importante del proyecto: la adquisición de terrenos. Ya habían adquirido la mayor parte de los terrenos necesarios para la construcción del viaducto, así como los pilares que soportarían las líneas del metro, mas aún tenían que conseguir terrenos para ampliar las carreteras alrededor de las líneas del metro y, así, permitir que el tráfico motorizado fluyera libremente durante y después de la construcción. A su vez, tenían que adquirir terrenos con el fin de construir las estaciones y los depósitos para estacionar, y mantener los trenes y otras infraestructuras. En una ciudad centenaria y densamente poblada, con personas de diferentes religiones, grupos sociales e intereses variados, hacerse de terrenos para construir un transporte público, resultó ser una tarea de gran complejidad.
Si bien la adquisición de tierras por parte de una agencia gubernamental puede, a menudo, realizarse a través de leyes de expropiación forzosa, el equipo directivo de HMRL necesitaba persuadir a los propietarios para que vendieran sus terrenos de un modo voluntario, y a los usuarios de los terrenos, como vendedores ambulantes, asociaciones comerciales, instituciones religiosas, empresas locales y otros arrendatarios, para que renunciaran voluntariamente al uso de la tierra. Una iniciativa tan pública como el metro hizo que los gobiernos y sus organismos a nivel local y estatal desconfiaran de la oposición de los partidos políticos, las instituciones locales, el público y las comunidades locales. Estas últimas podrían ganar impulso y crear un descontento generalizado, poniendo en peligro su propia popularidad. Es importante señalar que las bases de oposición variaban en cada localidad afectada por el metro, por lo que el equipo de HMRL tuvo que adaptar su adquisición de terrenos a la idiosincrasia de cada una de ellas. Por lo mismo, el equipo empleó diferentes estrategias.
Ofrecer mejores compensaciones | En primer lugar, tenían que hacer ofertas atractivas, siendo un ejemplo Uppal, una zona suburbana menos desarrollada en el este de Hyderabad. El proyecto necesitaba un terreno sustancial para un depósito de estacionamiento y mantenimiento de los trenes del metro, de modo que una gran franja de pastizales en Uppal parecía un lugar ideal. Así pues, el equipo de HMRL inició el proceso de adquisición de terrenos en 2011. Sin embargo, esta zona ya estaba siendo utilizada para el pastoreo de caballos por cerca de 900 campesinos y, desde hace varias décadas, los pastizales yacían atrapados en una disputa legal sobre la propiedad. También, para complicar las cosas, el equipo de HMRL comprendió que los partidos políticos que se oponían a la adquisición de tierras estaban avivando la ira de los campesinos.
El equipo de HMRL respondió al organizar reuniones con los campesinos, tanto individuales como en grupos, ya fuese en los sitios de construcción propuestos o en sus oficinas dentro de la ciudad. En estas reuniones se discutieron los planes del metro y las ventajas que traería a la zona. El equipo ofreció atractivos paquetes de compensación para aquellas personas cuyos terrenos se verían afectados por la construcción del depósito.
En ese momento, las propiedades solo se utilizaban como pastizales, sin ninguna otra construcción a modo de viviendas y edificios comerciales. Además, la mayoría de los campesinos pertenecían a la casta Reddy. Como NVS Reddy también era de esta comunidad, utilizó sus propios contactos personales y profesionales para ganarse su confianza y lealtad.
A medida que aumentaba la oposición a los planes del metro, la situación se volvía cada vez más delicada. Los comerciantes locales incluso arrojaron sillas al equipo de HMRL durante una de las reuniones comunitarias.
El equipo propuso que los campesinos agruparan sus tierras y se las vendieran al gobierno. Aquellos que lo hicieran serían compensados con 1,000 yardas cuadradas de terreno urbanizado por cada acre que vendieran. Como la hierba no era un cultivo valioso, el ingreso medio de los campesinos era solo de unos 400 dólares al año. La oferta resultó irresistible para muchos de ellos, pues los paquetes de compensación incluían dinero para contrarrestar la pérdida de ingresos anuales, así como la propiedad de la tierra en una zona desarrollada cuyo valor estaba aumentando con rapidez. El proceso de adquisición y vallado de terrenos finalizó en julio de 2012.
Mostrar un mejor futuro | El equipo también tuvo que promover la visión más positiva de su proyecto. Un ejemplo fue la lucha por Sultan Bazar, un lugar crítico para la adquisición de terrenos debido a su céntrica ubicación. Sus caminos solo tenían 10 metros de ancho, y muchos propietarios de tiendas, vendedores ambulantes y clientes provocaban embotellamiento y congestión de tráfico en las aceras. Cuando comenzó la adquisición de terrenos en 2011, los comerciantes y vendedores ambulantes locales organizaron un bandh (cierre), pues pensaron que las líneas del metro les costarían el negocio. Gritaron consignas como “Sultan Bazar, Badi Chowdi ka Heritage bachao, Metro Rail mat lao” (“Salven el patrimonio de Sultan Bazar y Badi Chowdi, no traigan el metro”) y exigieron que se desviaran las líneas del metro. Asimismo, el equipo de HMRL se enfrentó a una fuerte oposición política local, dado que había muchas instituciones educativas y culturales, en la zona, que invitaban a la lucha a líderes políticos y cabilderos.
A medida que aumentaba la oposición a los planes del metro, la situación se volvía cada vez más delicada. Los comerciantes locales incluso arrojaron sillas al equipo de HMRL durante una de las reuniones comunitarias. Govind Rai, político local y presidente del Comité de Acción Conjunta de Comerciantes de Sultan Bazar, encabezó la oposición que exigía al equipo de HMRL construir su línea de metro bajo tierra o, en su defecto, que no cruzara por Sultan Bazar.
“Comenzamos nuestro movimiento de oposición en 2011, cuando les pedimos que no tomaran el metro desde Sultan Bazar y les mostramos rutas alternativas”, cuenta Rai. "Dijeron: 'No, no es factible' y no accedieron".
A fin de responder a sus inquietudes, el equipo de HMRL organizó presentaciones de tres a cuatro horas para mostrar cómo la iniciativa beneficiaría a la ciudad en su conjunto, así como a la comunidad local. Se esperaba que el metro creara 50,000 nuevos empleos y atrajera alrededor de 10,000 millones de dólares en inversiones a Hyderabad. Además, sería un símbolo de igualdad que unificaría a personas de todas las clases y castas en Hyderabad, ya que usarían los mismos vagones con aire acondicionado mientras se sentaban uno al lado del otro. El metro también beneficiaría a los distintos tipos de grupos locales, como los terratenientes, los vendedores ambulantes y los comerciantes propietarios de tiendas.
Después, el equipo de HMRL invitó a representantes de las asociaciones opositoras y otros grupos a negociar. Enfatizaron que el metro permitiría ampliar las carreteras y abrir el área para un mayor desarrollo, lo que, por consiguiente, aumentaría el valor de las propiedades.
“Todo estaba por escrito”, recuerda Rai. “El metro utilizará solo 19 metros para atravesar Sultan Bazar. También se informó por escrito a los comercios municipales de esta localidad que permanecerán intactos. Luego estaban los vendedores ambulantes, unos 300. Para acomodarlos se construyeron alrededor de 200 puestos debajo del viaducto”.
El equipo incluso propuso obtener permisos y exenciones especiales para los propietarios de tierras en Sultan Bazar. Se eliminarían las restricciones existentes y los propietarios ahora podrían construir pisos adicionales en sus casas y edificios. De igual manera, se le prometió a la asociación de vendedores ambulantes una ubicación central en Sultan Bazaar que estaría dedicada a ellos. En lugar de vender sus productos en las calles, tendrían casetas con áreas privadas y cerradas, que les permitirían administrar el negocio sin problema, creando así un paraíso para los vendedores ambulantes. Los comerciantes que poseían sus propias tiendas también se beneficiarían, pues liberarían la zona frente a ellos de vendedores ambulantes. Igualmente, además de calles más anchas, habría un mayor espacio para sus tiendas y puestos, con un aumento del tráfico de clientes debido a los viajeros del metro. A través de este mayor espacio y una mejor organización espacial de las tiendas, la zona comercial se convertiría en un complejo comercial organizado y atractivo para los clientes.
Sultan Bazar había establecido un modelo para abordar la oposición a la iniciativa en otras localidades de Hyderabad, según Mendu Naidu, alto ejecutivo de L&T: “Una estrategia es permitir que otras partes de la ciudad vean los beneficios del metro. Entonces creas un impacto positivo en el público y preguntan por qué no tienen un metro”.
Adquisición facilitada por los tribunales | Finalmente, en ocasiones, el equipo de HMRL tuvo que recurrir a los tribunales como en su gestión dentro de Miyapur. El suburbio de rápido desarrollo de Hyderabad fue elegido en 2010 para la adquisición de terrenos, pues estaba ubicado en una ruta prevista de las líneas de metro. La zona contaba con varias comunidades residenciales y, por consiguiente, la adquisición de terrenos era complicada, dado que una gran parte de ellos podían considerarse propiedad del gobierno. Los dueños originales de muchas de estas propiedades se habían marchado a Pakistán tras la partición de la India en 1947. Esto significaba que sus tierras se consideraban oficialmente propiedades “enemigas” que podían ser confiscadas por el gobierno. Sin embargo, debido al mal estado de los registros de propiedad de la tierra, especialmente los que se remontan a la década de 1940, era difícil determinar si un terrateniente existente fungía como propietario legal de esta tierra o, en un caso contrario, había ocupado de manera ilegal los terrenos no reclamados que habían revertido al gobierno.
Dada la inmensa complejidad para desentrañar estas reclamaciones, el asunto terminó en los tribunales. En 2012, el Tribunal Superior de Andhra Pradesh falló a favor de HMRL en todos los casos que se les habían presentado. A cambio de la propiedad de las tierras en litigio, HMRL debía depositar 40 millones de dólares en un fideicomiso para compensar cualquier reclamo legal de los propietarios en el futuro. Este fue un raro caso donde HMRL optó por acudir a los tribunales en lugar de persuadir a los propietarios de tierras a fin de que vendieran sus terrenos a la iniciativa. La complejidad de evaluar si una propiedad era “tierra enemiga” y si el reclamante era el legítimo propietario de una tierra “no enemiga” resultaba tan grande que HMRL prefirió una vía legal para la adquisición masiva de la tierra.
De los 72 kilómetros previstos, inicialmente, el equipo de HMRL logró adquirir y construir 69 kilómetros de terreno para el metro hasta 2023. Los últimos tres kilómetros aún se están negociando. Abarcan el área de la Ciudad Vieja de Hyderabad, donde la oposición política y religiosa ha retrasado la adquisición.
Ganar apoyo
Adquirir los terrenos para el metro, por complicado que fuera, palidece en comparación con ganarse a los grupos de interés fundamentales para construir el sistema o, al menos, para permitir que avanzara sin oposición. El equipo de liderazgo de HMRL creó un contexto favorable para el proyecto al tratar con habilidad las cuestiones religiosas y de castas, moldear la opinión pública y obtener el respaldo político.
La línea azul del metro de Hyderabad corre de este a oeste entre las estaciones Nagole y Raidurg. Foto cortesía de Imahesh, vía Wikimedia Commons.
Abordar las cuestiones religiosas | Una de las mayores dificultades en la implementación de la iniciativa, en particular, durante la adquisición de terrenos, fue lidiar con instituciones religiosas como iglesias, templos y mezquitas. En total, la construcción del metro afectaba a más de 30 instituciones religiosas, una parte de cuyos terrenos tenían que adquirirse. Además de mostrar el porqué las líneas del metro debían pasar por sus tierras, NVS Reddy tuvo que apelar a sus sentimientos religiosos.
“Hay que tener diferentes estrategias para diferentes grupos", recuerda. “Para las estructuras religiosas hindúes una persona del equipo (que era hindú) iba y tocaba los pies del jefe (religioso) y le decía: 'Por favor, no se interponga en el camino de este proyecto'. Llevó tiempo, mas después de un año y medio firmó en la línea punteada. Para una estructura musulmana o cristiana enviaba a mi ingeniero jefe (que era musulmán) y a oficiales cristianos, respectivamente”.
En otro ejemplo ilustrativo, el equipo tuvo que adquirir terrenos de un templo en Secunderabad a fin de ampliar la carretera y dar cabida al metro. Se llegó a un acuerdo de compra y la forma de pago se resolvió en los tribunales. No obstante, antes de efectuar el pago, HMRL también había pedido al templo que desplazara un mástil de bandera, pues obstaculizaba el camino de las instalaciones eléctricas del metro. El problema era que el mástil de bandera se consideraba sagrado, y solo podía moverse en circunstancias extraordinarias y tras seguir extensos rituales. Los funcionarios del templo consultaron con expertos religiosos, quienes aprobaron el cambio y proporcionaron un protocolo puntual. A su vez, los funcionarios del templo elaboraron un presupuesto detallado para la reubicación, que fue presentado al equipo de HMRL.
“Ellos (HMRL) aceptaron todos los términos y condiciones, y se hicieron cargo de todos los gastos de la reubicación”, recuerda Alladi Gowrishanker, presidente del comité del templo. "Se aseguraron de llevar a cabo todo el proceso sin dificultades ni problemas, y priorizaron una rápida resolución”.
El equipo de HMRL también se volvió experto en implementar el modelo comercial del palo y la zanahoria, cuyo objetivo era resolver problemas de adquisición de terrenos. Si se rechazaba la oferta de compensar a la institución por la adquisición del terreno, el equipo de HMRL sujetaba el palo de “aislar” en la estructura religiosa. Aislar una estructura significaba que las restricciones impuestas al tráfico y al comercio en las carreteras alrededor de la estructura religiosa limitarían el acceso de los devotos a la misma. Mientras se aislaba la estructura, continuarían las negociaciones sobre la adquisición de terrenos, así que las autoridades religiosas se veían presionadas debido a la reducción del acceso a su propiedad.
Abordar las cuestiones de castas | La casta es otro aspecto crítico del entorno indio, como lo notó el equipo de HMRL al inicio de sus esfuerzos de adquisición de terrenos. Según el censo de 2011 de la India, el 16.6% de los indios se autoidentificaron a modo de castas registradas (scheduled castes, SC, por sus siglas en inglés), es decir, grupos sociales marginados en la sociedad india que no se les consideraba parte del sistema de castas. Bhimrao Ramji Ambedkar, un luchador por la libertad y redactor de la Constitución india, era un líder venerado de la comunidad de SC. Desde su muerte en 1956, se han erigido estatuas suyas en toda la India, al igual que las de Mahatma Gandhi.
Su legado chocó con el proyecto del metro a partir de 2011, cuando miembros de la comunidad de SC comenzaron a protestar contra los planes de retirar una estatua de Ambedkar en una zona donde se debían adquirir terrenos para el metro. Algunos de los manifestantes quemaron efigies de NVS Reddy, y la situación amenazaba con salirse de control. El equipo de HMRL organizó una reunión con todos los líderes de la comunidad.
“Durante la reunión, antes de que pudiéramos siquiera plantear nuestras demandas, los propios líderes de HMRL ofrecieron construir una estatua mejor y más grande del Dr. Ambedkar, y convertir la zona que la rodea en un parque”, dice Napari Chandrasekhar, uno de los líderes de la protesta. "Nos dieron total libertad para elegir el material, la ubicación y el diseño de la estatua, incluso nos proporcionaron un ingeniero y un paisajista para ayudarnos".
Cuarenta y cinco días después de la reunión se erigió la estatua. Esta resolución proporcionó una manera de reubicar y reconstruir futuras estatuas y estructuras para la construcción del metro, y con el fin de que el equipo obtuviera el apoyo de las comunidades locales.
La instructora de yoga india Pratibha Agarwal (centro izquierda) dirige una sesión para viajeros en el metro de Hyderabad a fin de conmemorar el Día Internacional del Yoga, en el 21 de junio de 2019. Foto cortesía de Noah Seelam/AFP, vía Getty Images.
Dar forma a la opinión pública | Luego de su experiencia con la oposición local al metro, el equipo de HMRL decidió adoptar un enfoque más proactivo para influir a su favor en la opinión pública.
"Comenzamos a hacer campaña en televisión y en debates radiofónicos", dice Narsayya Rajeshwar, director general de HMRL. “Cada quince días solíamos tener debates de dos horas con los grupos de interés, preguntándoles su opinión y aclarando sus dudas”.
A medida que los políticos de oposición comenzaron a involucrarse, NVS Reddy se dio cuenta de que HMRL tenía que conseguir un mayor apoyo público para la iniciativa del metro.
“Todos los fines de semana me dirigía a un canal de televisión, un foro abierto donde cualquiera podía hacer todo tipo de preguntas. Era un programa telefónico”, cuenta Reddy. “Luego escribía poesía y cantaba canciones populares en telugu (la lengua local del estado). A través de canciones populares puedes motivar y convencer a mucha gente”.
Obtener apoyo político | La política también fue esencial para el éxito del proyecto. La iniciativa del metro se enfrentó a la oposición política desde el principio, con críticas que afirmaban que se agotarían los recursos del estado. El apoyo político que más importaba fue el del partido político gobernante del estado, en específico, el respaldo del primer ministro. Entre 2004 y 2009, el primer ministro de Andhra Pradesh (antes de su bifurcación en 2014) fue Yeduguri Sandinti Rajasekhara Reddy (YSR), un político del Partido del Congreso. YSR se había interesado en financiar la iniciativa, en parte debido a las críticas de que estaba descuidando las regiones urbanas del estado en favor de las regiones rurales. Sin embargo, YSR murió de manera inesperada en un accidente de helicóptero, en 2009, justo cuando la iniciativa del metro entraba en una nueva ronda de licitación, lo que resultó en que L&T se convirtiera en su socio.
En 2009 y 2010, el nuevo primer ministro, Konijeti Rosaiah, se enfrentaba a mucha oposición dentro de su partido y de otros partidos, y dudaba en apoyar con firmeza el metro. Dado que el soporte financiero continuo del estado era fundamental para que la iniciativa saliera adelante, el equipo de HMRL redactó una carta en 2010 para que Rosaiah la enviara a Manmohan Singh, el primer ministro de la India en ese momento, y a Sonia Gandhi, la lideresa del Partido del Congreso, que gobernaba el país y Andhra Pradesh. La carta describía los planes para el proyecto y se hacía hincapié en el exitoso proceso de licitación que L&T había ganado con costos mínimos para todos los involucrados. Durante su mandato como primer ministro (2004-2014), Manmohan Singh y el Partido del Congreso abogaron por la participación del sector privado en el desarrollo de la India. El modelo de inversión en infraestructura de APP se alineaba bien con sus prioridades. Igualmente, el proyecto contaba con un fuerte respaldo de los miembros de la Comisión de Planificación del país.
Tras ver este apoyo, el primer ministro se mostró dispuesto a proporcionar financiamiento estatal y, de esta forma, iniciar la construcción del metro una vez que L&T fuera seleccionado como socio privado en 2010.
“Los políticos se asocian con el proyecto si tiene un impacto positivo y significativo en la mente de la gente”, dice Mendu Naidu, alto ejecutivo de L&T. “Y, una vez que comenzamos la obra, el rápido ritmo de la construcción movilizó el apoyo popular”.
Lecciones de liderazgo
Para 2023, el Metro de Hyderabad llevaba más de seis años en funcionamiento. Abarcaba 69 kilómetros y estaba preparado para expandirse en Hyderabad, proporcionando conectividad a las partes más antiguas de la ciudad y al aeropuerto. El número de usuarios ascendía a 750,000 viajes diarios (600,000 pasajeros) y estaba en camino de alcanzar el millón de usuarios por día.
Mientras Hyderabad siga creciendo, el metro desempeñará un papel vital en la configuración de su futuro, ofreciendo un ejemplo perdurable de liderazgo democrático que se atrevió a soñar en grande por el bien común.
Aunque el número de pasajeros y la ocupación inmobiliaria se vieron afectados con gravedad durante los años de la pandemia (2020-22), después comenzaron a mostrar signos de crecimiento, debido a que los ingresos anuales de L&T ascendieron a 57 millones de dólares, de los cuales el 55% provenían de las tarifas de pasajeros, y el 45% restante de ingresos no tarifarios como el alquiler de inmuebles y publicidad. Además de los ingresos por tarifas, causados por el aumento del número de pasajeros, también se esperaba que incrementaran los ingresos no relacionados con las tarifas a medida que se empezaran a desarrollar los 4.2 millones de pies cuadrados de inmuebles restantes. Como resultado, en la actualidad, también se espera que la tasa interna de rentabilidad del proyecto del 2.5% crezca en los próximos años.
En resumen, el proyecto luce preparado para el éxito a largo plazo. ¿Cómo lograron sus líderes esta hazaña hercúlea? La experiencia de HMRL sugiere que los líderes de iniciativas de APP a gran escala deben desarrollar una mentalidad de grupos de interés. El equipo directivo de HMRL tuvo que ser inclusivo, relacional, emprendedor y decidido con los diversos grupos de interés a los que tenía que ganarse. Específicamente, identificamos cuatro tipos de tendencias o modos de conducta que resumimos con el acrónimo WELD (ACAD, por sus siglas en español): el equipo de liderazgo amplió, interactuó, aprovechó y distribuyó los beneficios, equitativamente, entre el conjunto de grupos de interés.
Ampliar el conjunto de grupos de interés | Una mentalidad de grupos de interés requiere que el equipo de liderazgo sepa quiénes son sus grupos de interés y cuáles son sus ideas y actitudes hacia la iniciativa. Se trata de los individuos o grupos cuyos intereses se ven afectados por la iniciativa y que, a su vez, tienen el poder de influir en el éxito de esta. Debido a que estos impactos no son fáciles de predecir, es importante que el equipo de liderazgo considere un conjunto de grupos de interés lo más amplio posible. Por ejemplo, un partido político que hoy está en la oposición a nivel del gobierno central o estatal podría convertirse en el partido gobernante después de las elecciones y tener la capacidad de frustrar la iniciativa.
La conducta de liderazgo de ampliar el conjunto de grupos de interés implica ir más allá del conjunto habitual de esos grupos directos, que incluyen a los socios comerciales privados, los líderes políticos del gobierno y las agencias gubernamentales que supervisan la iniciativa. A su vez, conlleva considerar a los grupos de interés indirectos, como los partidos políticos de oposición, los grupos religiosos, culturales y ambientalistas, las asociaciones comerciales de vendedores ambulantes, los propietarios de tiendas, promotores y propietarios de locales comerciales, las asociaciones de propietarios privados, y los medios de comunicación impresos, audiovisuales y digitales que pueden influir en la opinión pública. La capacidad y el deseo de realizar un seguimiento de los intereses y actitudes de un amplio conjunto de grupos de indirectos requiere la determinación de ser inclusivo e involucrar a todas las partes y actores, incluidos aquellos que, inicialmente, se muestran hostiles o ambivalentes, o parecen serlo.
Comprometerse en profundidad con los grupos de interés | Una mentalidad de grupos de interés también requiere que el equipo directivo interactúe de manera continua, paciente y flexible con los grupos de interés importantes durante toda la iniciativa. Dadas las incertidumbres, un compromiso tan profundo garantiza que las asociaciones con los grupos de interés se adapten con éxito a los cambios inevitables que aquejan a toda iniciativa a gran escala.
Tan solo en los primeros cuatro años de existencia de HMRL (2007-2011), el equipo directivo había superado un escándalo financiero, la oposición política, protestas públicas, dos procesos de licitación, una amplia búsqueda de un socio alternativo e intensas negociaciones con el nuevo socio privado y los bancos, todo para llegar al cierre financiero donde se dispusiera de los recursos necesarios para poner la infraestructura en marcha. Además, durante el proceso de adquisición de terrenos (2010-15), si bien hubo que mantener el profundo compromiso con L&T y las agencias gubernamentales centrales y locales, el equipo de HMRL tuvo que forjar y sostener sus alianzas durante varios años, con nuevos grupos de interés como los grupos religiosos, de castas y socioeconómicos, cuyos monumentos, comercio y terrenos se vieron afectados por la construcción del metro.
Para las iniciativas públicas a gran escala, un compromiso profundo requiere pasar de una orientación transaccional a una profundamente relacional con los grupos de interés directos, así como con los indirectos, que muy probablemente serán poderosos en el futuro. Incluso cuando la relación con los grupos de interés directos se rige por contratos formales, como aquellos entre el gobierno y los socios privados, la gran incertidumbre debida a cambios inesperados en el contexto político, socioeconómico, religioso y cultural requerirá apertura y flexibilidad para compartir información, coordinación (en el trato con otros grupos de interés) y la renegociación de contratos existentes. Aun con contratos firmados entre las partes, la construcción de relaciones y la confianza deben considerarse fundamentales para hacer frente a complicaciones, incertidumbre y cambios imprevistos. Lo anterior resulta especialmente cierto en el caso de los grupos de interés indirectos, como los grupos políticos, religiosos, culturales y socioeconómicos, que requieren paciencia y perseverancia para construir relaciones profundas.
Aprovechar los recursos de los grupos de interés | Además, una mentalidad de grupos de interés no solo considera que los grupos de interés tienen intereses económicos (o “participaciones”), siendo el caso de inversiones financieras, propiedades, medios de subsistencia, etc., que pueden verse afectados por la iniciativa, sino que también los considera como fuentes de influencia y recursos que podrían reunir (o perder) a otros grupos de interés, y determinar el valor global y el éxito de la iniciativa. De hecho, los recursos que los grupos de interés aportan a la iniciativa pueden ser aprovechados positivamente (o negativamente, si no tienen cuidado) por los responsables del proyecto para generar éxito o fracaso.
Por ejemplo, en la iniciativa del metro de Hyderabad, los grupos de interés indirectos, como los líderes religiosos, los líderes de las castas desfavorecidas, los líderes políticos de oposición, los líderes de grupos ambientalistas, los campesinos, las asociaciones comerciales y los medios de comunicación impresos y televisivos, no solo tenían intereses que proteger en términos de tierras, medios de vida y apoyo local, sino también el poder de protestar en público y frenar el progreso de la iniciativa. A su vez, sus protestas y su falta de apoyo podían influir en otros grupos de interés, como el partido político gobernante o los organismos gubernamentales, para que negaran su apoyo a la iniciativa.
Las iniciativas de infraestructura como el metro de Hyderabad suelen enfrentar el riesgo de que las fuerzas económicas, sociales, culturales, religiosas y políticas, desencadenadas por grupos de interés indirectos, se salgan de control. El equipo de HMRL manejó estos riesgos y aprovechó el apoyo de estos grupos para dar un impulso positivo a la iniciativa mediante reuniones individuales, la voluntad de que otros se atribuyeran el mérito de la iniciativa, la persistencia en defender los beneficios del proyecto y el aumento proactivo del apoyo público a la iniciativa.
Especialmente, en las iniciativas de APP a gran escala, el aprovechamiento de los recursos de los grupos de interés requiere que los líderes pasen de una orientación burocrática a una empresarial. Los grupos de interés no son, simplemente, entidades independientes que tienen intereses discretos e inconexos. Por el contrario, son interdependientes y tienen intereses y recursos fungibles que pueden aprovecharse para generar un impulso positivo en la iniciativa. Una orientación empresarial busca rendimientos extraordinarios, a partir de recursos relativamente limitados, por medio del efecto multiplicador del apoyo de grupos de interés influyentes. Esta mentalidad también reconoce que la oposición de grupos de interés indirectos pero influyentes, como instituciones religiosas y asociaciones comerciales, podría erosionar rápidamente el apoyo de grupos de interés directos y poderosos, siendo el caso del gobierno y el partido político en el poder, lo que, a su vez, podría resultar en el fracaso de la iniciativa.
La orientación empresarial también encuentra soluciones innovadoras para reunir los recursos informativos, financieros y de asociación a fin de poner en marcha, mantener y completar la iniciativa; negociar exitosamente con los grupos de interés; y utilizar los medios sociales y digitales de forma creativa para conseguir apoyo público. Asimismo, conduce a la perseverancia al enfrentar amenazas como escándalos financieros, protestas públicas y la oposición de diversos grupos que se ven afectados por la iniciativa.
Distribuir los beneficios equitativamente | Finalmente, una mentalidad de grupos de interés mantiene al equipo directivo enfocado en la creación de valor compartido a través de la iniciativa y en la distribución más equitativa de los beneficios entre todos los grupos de interés. A lo largo del proyecto del metro, los grupos que se oponían a la iniciativa fueron persuadidos a apoyarla cuando el equipo de HMRL insistió en resaltar los beneficios de esta para Hyderabad, en general, y para sus intereses en particular. Dicha alineación entre los intereses de las agrupaciones de grupos de interés individuales y los de Hyderabad, en su conjunto, resultó crucial para conseguir que, eventualmente, los interesados se sumaran al proyecto.
Distribuir los beneficios de manera equitativa requiere, además, que los líderes pasen de una orientación utilitaria a una orientación intencionada hacia los grupos de interés. Al garantizar que cada grupo de interés (incluido el equipo de implementación) pudiera alcanzar su propósito individual y único de la iniciativa, al mismo tiempo que contribuía al objetivo más amplio de desarrollar la infraestructura, la dirección de la APP garantizó la alineación, la identidad y la apropiación entre los grupos de interés individuales y el proyecto. El propósito más amplio de las iniciativas de transporte urbano incluye mejores opciones de movilidad; seguridad y comodidad con aire acondicionado en los viajes para las mujeres, los pobres y otros segmentos marginados de la población; mayor inversión y desarrollo en la ciudad; y, por último, una mejor reputación como ciudad metropolitana moderna. Los beneficios individuales para los grupos de interés incluyeron el aumento del valor de las propiedades locales, mejores instalaciones comerciales a nivel local, una estatua o estructura religiosa más grande, un mayor valor por el terreno intercambiado, mejores edificios institucionales, una imagen como partido político moderno, y la participación como miembro del equipo en una causa que era emocionante y, más importante, para el bien común.
El bien común
El metro de Hyderabad es un testimonio del poder de la mentalidad de los grupos de interés en el liderazgo de proyectos de infraestructura complejos. En una democracia grande y diversa, la gobernanza eficaz de las iniciativas públicas depende, en gran medida, del apoyo continuo de los grupos de interés políticos y públicos. Al ampliar el círculo de grupos de interés, involucrarse a fondo con sus preocupaciones, aprovechar sus recursos y distribuir los beneficios equitativamente, el equipo de HMRL creó un sistema de transporte que, a pesar de trabajar mediante una empresa privada, obtuvo la aceptación pública. A medida que Hyderabad siga creciendo, el metro desempeñará un papel vital en la configuración de su futuro, ofreciendo un ejemplo perdurable de liderazgo democrático que se atrevió a soñar en grande por el bien común.
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Autores originales
- Ram Nidumolu es profesor de Práctica en Comportamiento Organizacional en la Indian School of Business (Escuela India de Negocios).
- Vijaya Sunder M es profesor asistente de Práctica en Gestión de Operaciones y director académico del Centre for Business Innovation (Centro para la Innovación Empresarial) de la Indian School of Business (Escuela India de Negocios).
- Pavitra Madhira es investigadora asociada en Comportamiento Organizacional en la Indian School of Business (Escuela India de Negocios).
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Este artículo es contenido original de la Revista Stanford Social Innovation Review publicado en la edición primavera 2024.
- Traducción del artículo Metro Rail Comes to Hyderabad por Leticia Neria.
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