El subtitulado en la misma lengua (SLS por sus siglas en inglés) en los principales canales de televisión de la India pasó de ser un concepto en 1996 a una política nacional de difusión en 2019. Esta es la historia de cómo lo lograron.
Pedro Almodóvar no podía imaginar que su alocada película Mujeres al borde de un ataque de nervios tendría algo que ver con los mil millones de personas que leen en la India. Pero en 1996, cuando cuatro estudiantes titulados vieron su película española nominada al Oscar acurrucados en un pequeño apartamento de Ithaca, Nueva York, uno de ellos (Brij Kothari, coautor de este artículo) comentó que le hubiera gustado que los subtítulos estuvieran en español y no en inglés, que no fueran una traducción, sino una transcripción del audio. Eso les habría permitido seguir mejor el diálogo original sin dejar de estar inmersos en un idioma que estaban aprendiendo. Luego, en broma, desarrolló la idea: si subtitularan las películas de Bollywood en hindi, tal vez la India se alfabetizaría.
“Puede que tu idea sea buena”, comentó un amigo. Solo era la afirmación intuitiva que Kothari necesitaba. Durante las dos semanas siguientes realizó una extensa búsqueda bibliográfica sobre los subtítulos. Encontró muchos artículos sobre los beneficios de los subtítulos de traducción para el aprendizaje de idiomas y de los subtítulos cerrados (CC) para el acceso a los medios de comunicación entre los sordos y los hipoacúsicos. Pero también encontró una desconcertante escasez de investigaciones sobre los subtítulos para las habilidades de lectura.
La broma ociosa sobre los subtítulos en películas hindi comenzó a transformarse en un posible tema de investigación. La idea de los subtítulos en la misma lengua que el audio recibió (y sigue recibiendo) apelativos como “subtitulado bimodal”. Para centrarse en la necesidad de que el audio y los subtítulos estén en la misma lengua, para la alfabetización lectora, Kothari acuñó el término “subtitulado en la misma lengua”. Ese mismo año, pasó a ocupar un puesto de profesor en el Indian Institute of Management, Ahmedabad (IIM-A), e inició el proyecto SLS, puramente como investigación académica.
Veintitrés años después, el 11 de septiembre de 2019, el ministro de información y radiodifusión de la Unión India anunció una serie de normas de accesibilidad que exigen que todos los principales canales de televisión –la India tiene más de 900– subtitulen al menos un programa por semana en 2019 y aumenten el subtitulado hasta el 50% de toda la programación televisiva para 2025. El lenguaje del subtitulado, según las normas, “será el lenguaje del contenido”, o lo que llamábamos SLS en 1996.
Esta es la historia de cómo una simple idea, nacida de las bromas de unos estudiantes, se convirtió en una política nacional. En un país en el que mil millones de personas en 200 millones de hogares ven una media de casi cuatro horas de televisión al día y lo harán durante toda su vida, el SLS promete tener consecuencias de gran alcance para elevar la capacidad de lectura en la India y en todo el mundo.
La promesa del SLS
El 76% de la población analfabeta mundial vive en el sur de Asia (49%) y en el África subsahariana (27%). Estas personas necesitan soluciones si la comunidad mundial quiere alcanzar los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS), el plan que todos los Estados miembros de las Naciones Unidas adoptaron en 2015 para acabar con la pobreza, mejorar la salud y la educación y preservar el medio ambiente para 2030. En concreto, el ODS 4 exige una educación inclusiva y equitativa y oportunidades de aprendizaje permanente para todos. Este objetivo depende de que la población mundial cuente con habilidades básicas de lectura. Basándonos en nuestro trabajo en la India, creemos que el SLS ofrece una poderosa solución para garantizar la alfabetización lectora en todo el mundo, debido a su eficacia pedagógica, su escalabilidad y su bajo gasto.
La tasa de alfabetización de la India ha mejorado drásticamente en los últimos 73 años, pues pasó del 18,3% en el momento de la independencia del país (1947) al 74% en su último censo (2011). Se espera que supere el 80 por ciento en el censo de 2021, lo que supuestamente marcará la capacidad de 8 de cada 10 indios de leer al menos los titulares de los periódicos.
Pero estas estadísticas ocultan discapacidades. Cinco de cada ocho personas oficialmente “alfabetizadas” en los Estados hindúes no pueden leer funcionalmente y son lectores débiles de textos, según nuestra investigación.1 Pueden ser capaces de descodificar algunas letras y palabras pero carecen de la fluidez básica para la comprensión de textos sencillos. En consonancia con este hallazgo, los Informes Anuales sobre la Situación de la Educación (ASER por sus siglas en inglés) de los últimos 15 años han destacado una cifra alarmantemente constante: El 50% de los niños indios de las zonas rurales que cursan el quinto grado no pueden leer un texto del segundo grado.
En realidad, se calcula que en la India hay 400 millones de alfabetizados funcionales (32%), 600 millones de alfabetizados débiles (48%) y 250 millones de analfabetos (20%). El número de personas que aún no han alcanzado una alfabetización lectora de calidad –el número de no lectores y de lectores débiles que deben pasar a tener una capacidad de lectura funcional o mejor– asciende a la asombrosa cifra de 850 millones.
Brij Kothari hablando enfrente de un grupo de niños y padres en India
Afortunadamente, el SLS ofrece una solución rentable y probada para encender la práctica diaria e ineludible de la lectura para todos los mil millones de espectadores de televisión de la India. El SLS es la idea de subtitular los contenidos audiovisuales en el mismo idioma que el audio. Palabra por palabra, lo que se oye es lo que se lee. La India cuenta con las industrias cinematográfica y televisiva más prolíficas del mundo. Cada año se producen unas 1,500 películas en 20 lenguas indias, y casi todas las producciones tienen al menos cinco canciones. Tras un recorrido inicial en las salas de cine, las películas y los programas de canciones de cine tienen una fuerte presencia en la televisión. La pasión india por el cine impregna todos los aspectos culturales de la vida.
La India es el primer país que ha puesto a prueba el SLS en los programas de entretenimiento de la televisión principal con el fin de lograr una alfabetización lectora masiva. Estados Unidos fue el primer país en imponer la CC en 1990, para el acceso a los medios de comunicación entre los sordos y los hipoacúsicos, y varios países del Norte Global han seguido su ejemplo. La televisión europea utiliza predominantemente subtítulos para la traducción, apoyando la diversidad lingüística del continente. En general, los países de todo el mundo han utilizado la CC y los subtítulos en la televisión para la adquisición del lenguaje, más que para la alfabetización lectora.2 Resulta sorprendente, por lo tanto, que los países del Sur Global y la comunidad educativa mundial en su conjunto hayan pasado por alto el potencial transformador de los subtítulos para la alfabetización lectora, especialmente en los países de bajos ingresos, con poca alfabetización y con diversidad lingüística.
Los proyectos piloto a gran escala de SLS para canciones de películas existentes en la televisión en ocho idiomas principales han descubierto dos cosas: en primer lugar, los lectores débiles expuestos a contenidos con SLS no pueden más que intentar leer automáticamente3 y, en segundo lugar, la exposición constante a los SLS da lugar a una mejora significativa de las habilidades lectoras4.
Después de tres a cinco años de exposición regular a los SLS, la mayoría de los lectores débiles avanzan hasta alcanzar una capacidad lectora funcional y, muchos de ellos, fluida5. Cuanto antes se exponga a los niños a los SLS en casa, coincidiendo con la escolarización primaria cuando se presentan las letras, más fuertes serán sus habilidades lectoras.
Mientras que las habilidades lectoras de los niños en edad escolar de primero a tercero mejoran de forma más eficaz con el SLS, los jóvenes (de 11 a 20 años) y los adultos (de 20 años en adelante) también se benefician, pero de forma menos eficaz con la edad.
La eficacia pedagógica de el SLS en las canciones de cine se debe a múltiples factores.
- En primer lugar, el SLS funciona reforzando las asociaciones texto-sonido; como dice el adagio: las neuronas que se disparan juntas se conectan.
- En segundo lugar, no tiene inconvenientes: los espectadores leen sin pensar, sin ningún esfuerzo ni tiempo adicional.
- En tercer lugar, transforma el aprendizaje; de una experiencia marcada por el esfuerzo cognitivo y el fracaso a una de disfrute y éxito, porque la respuesta a la tarea de lectura está presente en el audio. En la fase inicial del desarrollo de la lectura, uno de los mayores retos a los que se enfrenta el lector en ciernes es mantenerse motivado para una actividad que es difícil y no ofrece una recompensa inmediata.
- En cuarto lugar, aprovecha los conocimientos previos de los espectadores sobre la letra y la melodía, lo que les permite forjar asociaciones entre texto y sonido con un estado de ánimo positivo.
- En quinto lugar, permite a los espectadores leer sin juicio social ni vergüenza. Estos poderosos factores se unen a la ilimitada pasión de mil millones de personas por el entretenimiento popular para hacer que la lectura diaria y de por vida sea sostenible para las masas.
El tamaño de la difusión es fundamental para el SLS. Los cuatro mil millones de horas-persona que la nación pasa colectivamente frente al televisor cada día presentan una oportunidad sin precedentes para traducir el tiempo de pantalla en la consecución de tres objetivos principales: la práctica de la lectura a lo largo de toda la vida entre mil millones de telespectadores, incluidos 600 millones de lectores débiles; el acceso a los medios de comunicación entre 65 millones de telespectadores sordos o con dificultades auditivas; y el aprendizaje de la lengua india entre mil millones de telespectadores.
El costo de mil millones de personas para conseguir unas dos horas diarias de práctica de la lectura de por vida, a través del SLS, es de un centavo por persona. Puede parecer increíble, pero la lógica subyacente es sencilla. La industria cinematográfica ha producido hasta ahora unas 50,000 películas, de las cuales solo unas 20,000 se proyectarán en la televisión. Ahora que las políticas del gobierno exigen el SLS en todas las películas nuevas, el gasto de incorporar el SLS en todas las películas existentes en la televisión se fija efectivamente en 10 millones de dólares.
La recopilación de las pruebas
Sin embargo, como saben todos los que han intentado impulsar cambios en las políticas públicas, las pruebas de eficacia son necesarias pero no suficientes para poner la política en movimiento. Así que, ¿cómo convertimos el SLS de una idea en una política gubernamental exitosa?
Construimos nuestro enfoque sobre la elaboración de políticas basadas en pruebas (EBPM). Combinamos la investigación científica con repetidos intentos de persuadir a los responsables de la toma de decisiones y una paciencia tenaz para esperar hasta que los factores que escapaban a nuestro control, como quién estaba a cargo de qué canal o ministerio y qué prioridades de políticas públicas tenían, cambiaran a nuestro favor. Buscamos tanto las pruebas sólidas como la influencia moderada y recibimos un gran impulso de los grupos de personas discapacitadas que exigían cambios en la ley que ayudaran a nuestra causa.
Nuestra recopilación de pruebas para el SLS pasó por seis fases distintas. Comenzamos investigando dos cuestiones básicas: ¿Les gustaba a los espectadores el SLS en los contenidos basados en canciones, y mejoraba su capacidad de lectura? Descubrimos que a los espectadores sí les gustaba el contenido6 y un estudio piloto en una escuela municipal arrojó resultados alentadores sobre la lectura. Los niños del grupo de intervención que vieron 30 minutos de canciones de películas con SLS tres veces por semana durante un periodo de tres meses acabaron leyendo un poco mejor que los del grupo de control, que vieron el mismo contenido sin SLS 7. Las pruebas respaldaban nuestra confianza en el SLS, pero las cadenas de televisión estatales y privadas no estaban interesadas en un artículo de investigación de un estudio en un salón de clases.
En la segunda fase de investigación intentamos disipar las preocupaciones de las cadenas de televisión y ver si lo que funcionaba en un entorno controlado también funcionaría en la televisión. Sin embargo, nos costó conseguir la primera implementación del SLS en la televisión, porque los ejecutivos de las cadenas con los que nos reunimos presumían que los espectadores rechazarían el SLS, a pesar de las pruebas de vídeo que demostraban lo contrario. Pero el nombramiento de un nuevo director en la televisión del Estado de Gujarat nos dio una oportunidad: aceptó probar el SLS en cuatro episodios de un popular programa de cine-canción en gujarati. La respuesta de los espectadores fue positiva, por lo que el director permitió que el SLS continuara en el programa durante un año. Esta decisión, a su vez, nos permitió completar nuestro primer estudio de impacto de el SLS en la televisión8.
Cerca del 90% de los espectadores prefirieron el SLS en las canciones de películas. Además, los alfabetizados y los analfabetos débiles veían el “valor del karaoke” en SLS, porque mejoraba el entretenimiento de los contenidos basados en canciones. Incluso la mayoría de los espectadores analfabetos estimaban el SLS, no para ellos, sino para sus hijos.
Hemos sacado tres lecciones de nuestra primera asociación con un canal del Estado.
- En primer lugar, las pruebas, por muy sólidas que sean, son necesarias pero insuficientes para asegurar que se obtenga una política pública como resultado.
- En segundo lugar, las posiciones del gobierno cambian regularmente, por lo que esperar a los oponentes es una estrategia viable de primera línea.
- En tercer lugar, cuanto más temprano se pueda presentar el caso a un responsable de la toma de decisiones, mayor será su disposición a comprometerse -quizás porque quiere cimentar un legado- y más largo será el período posible para crear una memoria institucional.
Tras nuestro éxito con la televisión del Estado de Gujarat, pasamos a impulsar una política de difusión nacional. Comenzamos compartiendo los resultados del programa piloto de la televisión del Estado de Gujarat con Doordarshan, la cadena de televisión nacional de la India, con sede en Nueva Delhi. Pensamos que una demostración de la viabilidad operativa de la implantación del SLS en un canal del Estado, combinada con los comentarios positivos de los telespectadores y las pruebas de la mejora de la capacidad de lectura entre los telespectadores y los niños en edad escolar a partir de dos estudios distintos, convencería a los responsables de las políticas públicas, pero un subdirector general de Doordarshan rechazó tajantemente el SLS.
Ese rechazo podría haber sido la respuesta definitiva, si no fuera porque en 2002 obtuvimos una subvención para la innovación de 250,000 dólares del Mercado del Desarrollo del Banco Mundial. Armados con este premio acudimos ante el director general de Doordarshan, el Dr. S. Y. Quraishi, acompañados de nuestro propio director, el Dr. Jahar Saha, para que añadiera peso institucional. Quraishi desestimó las vehementes objeciones de dentro de la organización para permitir la emisión de SLS durante un año en Rangoli, uno de los programas de películas y canciones en hindi más populares y de mayor tradición en la India, que se emite durante una hora todos los domingos por la mañana en la televisión nacional.
Había pocos estudios longitudinales sobre el impacto de los subtítulos. Así que, en la tercera fase de investigación, tratamos de reforzar la base de pruebas aplicando el SLS en Rangoli durante un año, una empresa para la que se disponía de financiamiento, y esperábamos que un financiamiento adicional pudiera asegurar más tiempo. El proyecto piloto, originalmente previsto para un año, se amplió gracias a una coordinación fortuita de donantes –Sir Ratan Tata Trust (200,000 dólares), la Fundación Google (350,000 dólares) y el Ministerio de Desarrollo de Recursos Humanos del gobierno (MHRD) (100,000 dólares)– que aportaron, cada uno, uno o dos años de financiamiento en el momento oportuno. Doordarshan siguió concediendo el permiso anual para el SLS en Rangoli porque sus índices de audiencia mejoraron alrededor de un 10% después de añadir el SLS.
El estudio resultante, que probablemente ningún donante habría financiado por sí solo, ofrecía la afirmación más contundente del impacto del SLS en las habilidades lectoras9. Entre los niños en edad escolar no descodificadores (aquellos que no podían leer ni una sola letra en hindi al principio), el 70% en el grupo de visualización del SLS alto se convirtieron en lectores funcionales (capaces de leer al menos un texto de nivel de segundo grado) cinco años después, en comparación con el 34% en el grupo del SLS bajo. En el grupo de 15 años y más, el 14 por ciento en el grupo de alto SLS pasó de la no lectura a la lectura funcional. Por el contrario, solo el 5 por ciento en el grupo de SLS bajo hizo la transición. Como esperábamos, los niños en edad escolar se beneficiaron considerablemente más del SLS que los adultos.
En la cuarta fase ampliamos nuestra colaboración de un único canal de televisión nacional a una mayor aceptación por parte del gobierno nacional. Convencimos al Departamento de Educación de Adultos (DAE), dependiente del MHRD, para que realizara una encuesta sobre la popularidad de las SLS entre los alumnos adultos de los centros de educación continua del ministerio, que son las bibliotecas de pueblo que atienden las necesidades de los adultos poco alfabetizados. El ministerio descubrió que el 85% de sus alumnos adultos preferían el SLS en la programación televisiva basada en canciones.
Aunque estábamos contentos con nuestro éxito, no estábamos satisfechos. Queríamos convencer al gobierno indio de que exigiera el SLS en todas las canciones de las películas que se emiten por televisión, en todos los idiomas. En la quinta fase de investigación elaboramos un argumento más sólido para la expansión nacional del SLS. Ganamos 300,000 dólares en el concurso del gran reto All Children Reading (ACR), realizado por USAID y World Vision. Durante dos años, el SLS se amplió en el Estado de Maharashtra (con una población de 122 millones de habitantes) y se utilizó en 20 películas marathi a la semana, emitidas en dos de los principales canales de televisión privados del Estado, Zee Talkies y Zee Marathi. El estado vecino de Gujarat sirvió de control. Al principio del estudio, las poblaciones de muestra de Gujarat y Maharashtra eran comparables en cuanto a la capacidad de lectura. Pero al cabo de dos años, el 68% de los alumnos de tercer grado de Maharashtra podían leer a un nivel de primer grado o mejor, en comparación con el 43% de los niños de tercer grado de Gujarat. Aunque los niños de todos los grados de primaria se beneficiaron del SLS, el impacto fue mayor en los grados segundo y tercero. El Informe Anual sobre el Estado de la Educación (ASER), realizado de forma independiente, también señaló los beneficios del SLS. Durante el mismo periodo de dos años que nuestro proyecto piloto, las habilidades de lectura de los niños en edad escolar de Maharashtra mejoraron más que en cualquier otro Estado a nivel nacional.
Los responsables de las políticas públicas suelen estar demasiado ocupados para digerir las publicaciones de investigación, pero los estudios que apoyan una idea ayudan a mitigar el riesgo de avanzar en la política. Una sólida base científica procedente de diversas fuentes fiables puede proporcionar la defensa necesaria contra cualquier pregunta que puedan plantear los futuros burócratas.
En la sexta fase de la investigación, actualmente en curso, tratamos de ayudar a los responsables de las políticas públicas a comprender mejor la eficacia del SLS utilizando rastreadores oculares portátiles para seguir los patrones de visión de los lectores débiles en las aldeas mientras ven contenidos de entretenimiento con y sin SLS. Llevamos a cabo un estudio de seguimiento ocular de 127 niños en edad escolar con dificultades de lectura, jóvenes y adultos en Rajastán. Vieron diálogos de películas y clips de canciones, con y sin SLS. Descubrimos que el 87% de los espectadores intentó leer automáticamente el SLS, pero el 13% restante lo ignoró.
Los estudios sobre el efecto del SLS en la destreza lectora y el seguimiento ocular constituyen la base de nuestros esfuerzos por impulsar el SLS en la política educativa y de difusión. Es probable que las pruebas por sí solas no hubieran podido convencer a los responsables de las políticas públicas de aceptar el SLS, pero resultaron decisivas para superar su resistencia. En 2010, la junta directiva de Prasar Bharati, el organismo nacional encargado de elaborar las políticas de televisión y radio, escuchó nuestra presentación sobre SLS y en principio aprobó la idea. Encargó al director general de Doordarshan que elaborara una propuesta de implementación detallada. Redactamos la propuesta para él, pero cayó en saco roto. Lo que parecía un hecho consumado en 2010 tendría que esperar otros nueve años. Necesitábamos algo más que pruebas sólidas.
Ejercer influencia
No podríamos haber conseguido ningún cambio en la política pública sin ejercer también influencia blanda. La influencia blanda es similar al concepto de poder blando de Joseph Nye, es decir, “la capacidad de obtener los resultados deseados mediante la atracción y la persuasión, en lugar de la coerción y el pago”. 10 En todas nuestras interacciones con los funcionarios del gobierno, nos hicieron saber que en realidad nunca tuvimos ningún poder sobre ninguno de ellos, independientemente del lugar que ocuparan en la jerarquía y de lo convincentes que fueran nuestras pruebas. Pero teníamos una influencia blanda para complementar nuestros argumentos basados en las pruebas.
Debemos gran parte de nuestro éxito a la hora de influir en los responsables de las políticas públicas de la institución en la que se basó el proyecto SLS: IIM-A, una de las escuelas de negocios mejor clasificadas del país. Tan solo la marca del IIM-A nos ayudó a conseguir reuniones con algunos de los más altos responsables de las políticas públicas de la India. En el transcurso del proyecto SLS pudimos reunirnos con casi todos los funcionarios que queríamos: funcionarios del gobierno, incluidos ministros de la unión, secretarios y subsecretarios de varios ministerios; funcionarios de la Oficina del Primer Ministro (PMO); directores generales de las principales instituciones como la Institución Nacional para la Transformación de la India (NITI Aayog), el grupo de reflexión política más influyente del gobierno federal; y Prasar Bharati. En resumen: obtuvimos la mayor parte (aunque no todo) del tiempo presencial que buscábamos.
Pero conseguir un sinfín de reuniones solo es tan bueno como las conexiones institucionales y relacionales positivas que siembran. Los funcionarios gubernamentales que ocupan puestos de alto nivel están allí por períodos que duran solo un par de años. Para cuando se ha establecido un vínculo, ya se han retirado. Por lo tanto, es esencial traducir la relación en memoria institucional. Extender la influencia más allá del actual titular en cualquier asunto político depende del archivo de toda la correspondencia escrita que las oficinas gubernamentales mantienen meticulosamente; de las impresiones de los funcionarios de menor jerarquía que llevan más tiempo en cualquier ministerio que los altos cargos; de las opiniones de los titulares anteriores y de otros colegas de alto nivel; así como de los medios de comunicación.
En concreto, sacamos cuatro lecciones de nuestros esfuerzos de influencia blanda. En primer lugar: impulsar el cambio de políticas públicas a través de la burocracia de los funcionarios de carrera es mejor que hacerlo a través de los ministros elegidos, a menos que vean un claro beneficio político en el cambio. En un par de ocasiones, no pensamos en esta idea y nos enfrentamos a duros rechazos por parte de los ministros de dos gobiernos diferentes. Nos dimos cuenta de que las pruebas influían poco en las consideraciones de los ministros; rechazaban los llamamientos desde las entrañas como un ejercicio de poder bruto.
En una ocasión, un ministro del gabinete y unos altos burócratas del MHRD invitaron a varios investigadores en educación a presentar sus conclusiones. En cuanto el coautor de este artículo, Brij Kothari, comenzó su presentación y el ministro escuchó palabras como “televisión”, “películas” y “subtitulado”, declaró: “Esto no tiene nada que ver con la alfabetización”. Frenó nuestra idea y nuestro trabajo de forma tan abierta que, en un instante, nos hizo retroceder varios años. Nos convertimos en parias en el ministerio y nos dijeron que era imposible seguir interactuando hasta que “neutralizáramos” las opiniones del ministro. No importó que varios meses después, el mismo ministro se encontrara entregando un certificado de premio a Kothari por el SLS. “ Sigan con el buen trabajo”, nos dijo.
Otras dos interacciones con ministros del gabinete no dieron mucho resultado, pero tampoco nos perjudicaron de la misma manera. La segunda ministra no tuvo en cuenta ni las pruebas ni los fundamentos y se limitó a decir que no creía que el SLS fuera a hacer nada por la alfabetización. Afortunadamente, un tercer ministro vio el potencial del SLS. (Años más tarde, nos enteramos de que un joven industrial de su Estado, Vaibhav Kothari [sin relación con el coautor), al que conocía bien y que resultaba ser sordo, le había escrito para apoyar el SLS). Tras una discusión profunda, ella creó un periodo de apertura al SLS en el ministerio que luego condujo a conversaciones con altos burócratas y a una propuesta de expansión nacional. Pero no la impulsó de forma sostenida y la propuesta se desvaneció. La burocracia no reclamó la propiedad de la propuesta, porque habíamos tomado la vía ministerial. La mayoría de los ministros no tienen el ancho de banda ni el tiempo en el cargo para ver las innovaciones sociales hasta su formulación en la política.
En segundo lugar, la memoria institucional, al igual que las pruebas, es una pieza necesaria del rompecabezas del cambio de políticas públicas. Como dijo Madhav Chavan, cofundador de Pratham, sobre la colaboración con el gobierno: “Nos quedó claro que, tal y como funciona el gobierno en la India hoy en día, los funcionarios pasan por puertas giratorias y las colaboraciones se deshacen en cada transferencia. No hay memoria institucional ni continuidad política para el cambio”. La puerta giratoria representa un problema, pero se puede y se debe crear una memoria institucional para contrarrestarla.
Nuestro enfoque finalmente tuvo éxito. Solicitamos una reunión al principio del mandato de los altos funcionarios, establecimos una relación positiva y compartimos artículos de investigación. Cuando los altos funcionarios se mostraron receptivos presentamos una propuesta del proyecto. Cada propuesta de este tipo pasa por un proceso de consideración hacia arriba y hacia abajo en la jerarquía gubernamental, recibe anotaciones de los funcionarios de cada peldaño y ocupa un lugar permanente en un archivo físico. Ese archivo representa la memoria institucional que sobrevivirá a cualquier funcionario y proporcionará continuidad para futuros debates. El proyecto SLS creó abundantes expedientes en una serie de ministerios e instituciones políticas clave, incluyendo, sobre todo, la OMP. En la correspondencia regular –para solicitar reuniones, por ejemplo– compartimos documentos que reflejaban el apoyo político de una institución del Estado para influir en otras. Llamamos a esto “contagio” de las políticas públicas.
En tercer lugar, intente captar en video las declaraciones de figuras influyentes. Por ejemplo, hicimos una presentación sobre el SLS en 2013 en Gandhinagar, en una conferencia que contó con la presencia del entonces ministro jefe de Gujarat, Narendra Modi, entre el público. El SLS había resonado en él; en su discurso de clausura, hizo una referencia fugaz a nuestro trabajo al hablar en general de las innovaciones. Al año siguiente, se convirtió en el 14º primer ministro de la India. El vídeo de los comentarios de Modi probablemente influyó en los responsables de las políticas públicas. Otros videos, del expresidente estadounidense Bill Clinton y del primer ministro británico Gordon Brown comentando el SLS, también han contribuido a aumentar su credibilidad.
En cuarto lugar, a los ministerios les gusta trabajar en silos, pero las innovaciones políticas tienden a producirse entre ministerios y departamentos. Nuestro objetivo es la comunicación interministerial, que parece relativamente fácil a través del correo electrónico, pero que es difícil de conseguir cara a cara alrededor de la misma mesa. El SLS está a caballo entre los ministerios de difusión y de educación. Durante mucho tiempo, no pudimos reunir a los responsables de las políticas públicas de ambas partes en la misma sala. En cambio, el SLS osciló entre los dos ministerios durante al menos una década. Cada parte aceptaba el concepto pero insistía en que era responsabilidad del otro ministerio hacer avanzar la política y aplicarla.
Un joven funcionario en un servicio especial (OSD por sus siglas en inglés) responsable de la innovación en la PMO rompió el estancamiento. Después de leer la investigación publicada remitió el asunto al NITI Aayog.11 Para nuestra sorpresa, el grupo de expertos del gobierno convocó dos reuniones de alto nivel dirigidas por el Dr. V. K. Saraswat, uno de los tres “miembros” que estaban al alcance del director, el primer ministro. El único punto del orden del día de ambas reuniones fue el SLS. Invitaron a funcionarios de nivel de secretaría de educación y radiodifusión, y a representantes de los canales de televisión privados. La reunión puso de manifiesto que los responsables de las políticas al más alto nivel se estaban tomando en serio el SLS. Presentamos las pruebas. La mayoría de los asistentes afirmaron el SLS por principio, pero los representantes de los canales de televisión privados dijeron que, dado que la implantación sería costosa y engorrosa, el gobierno debía asignar fondos. Pero ningún ministerio estaba dispuesto a destinar dinero para el SLS de su actual presupuesto.
Aparentemente habíamos llegado a otro impasse político, hasta que un representante de Doordarshan señaló que la Ley de Derechos de las Personas con Discapacidad (RPwD Act) de 2016 mencionaba los subtítulos de televisión para los sordos.
Aplicar una ley nueva a un viejo problema
“A pesar del número de grupos que se presentarán como la fuerza decisiva detrás de cualquier logro legislativo, ningún esfuerzo de defensa con éxito es el resultado de una sola organización o iniciativa”, escribieron el politólogo Steven Teles y el investigador de políticas públicas Mark Schmitt sobre el trabajo en defensa de la causa.12 Su afirmación se aplica a la historia de cómo el SLS se convirtió en política pública en la India.
Desde el inicio del proyecto SLS en 1996, el interés político por la alfabetización ha ido disminuyendo. La causa gozó de su mayor apoyo político y de recursos desde 1988, cuando se estableció la Misión Nacional de Alfabetización para “erradicar el analfabetismo de los adultos”, hasta la década de 1990. Oficialmente, 127 millones de adultos fueron “alfabetizados”, según el censo de 2001, pero sabemos que eso no significa que puedan leer o escribir textos sencillos. En el nuevo milenio, el financiamiento de la alfabetización cayó en picada cuando los responsables de las políticas públicas cambiaron su atención a la educación infantil. Pensaron que si todos los niños terminaban la escuela primaria, el 100% de la alfabetización funcional llegaría sin más. En 2009, la India aprobó la Ley del Derecho a la Educación para garantizar la educación gratuita y obligatoria para todos los niños de entre 6 y 14 años. Ahora que la India ha logrado casi el 100% de escolarización para esas edades, los responsables de las políticas públicas se han volcado finalmente en la calidad de la educación. Las encuestas anuales muestran desde hace más de una década que la mitad de los niños en edad escolar no adquieren la capacidad de lectura básica.
Pero en 2015, los vientos legislativos cambiaron a nuestro favor. Bajo la presión del Centro Nacional para la Promoción del Empleo de las Personas con Discapacidad (NCPEDP por sus siglas en inglés) y otros grupos de la sociedad civil, el gobierno lanzó la Accesible India Campaign en el Ministerio de Justicia Social y Empoderamiento (MSJE por sus siglas en inglés). La iniciativa pretendía lograr la accesibilidad universal para las personas con discapacidad, incluyendo los entornos construidos, el sistema de transporte y los sistemas de información y comunicación. Entonces escribimos a Javed Abidi, director del NCPEDP, para crear una coalición más amplia en torno al SLS: “Aunque la alfabetización ha sido el principal motor de nuestro trabajo sabemos que [el SLS] en la televisión también contribuye a la accesibilidad de los medios de comunicación entre las personas sordas y con discapacidad auditiva”.
El NCPEDP y sus socios merecen todo el crédito por su defensa, sus aportaciones y la aprobación de la Ley de RPwD. La ley menciona el derecho de las personas con capacidades diferentes a una vida cultural y a actividades recreativas, incluyendo “garantizar que las personas con discapacidades auditivas puedan tener acceso a programas de televisión con interpretación en lenguaje de signos o subtítulos”. Damos crédito al indomable Abidi por la inclusión aparentemente menor de dos palabras: “televisión” y “subtítulos” en una ley por lo demás extensa y detallada sobre un gran número de cuestiones relativas a la discapacidad. La Ley RPwD nos proporcionó una poderosa base legal desde la cual impulsar el SLS en la televisión para el acceso a los medios de comunicación, la alfabetización lectora y el aprendizaje de idiomas para todos los ciudadanos, incluidos los que tienen capacidades diferentes. También empezamos a abogar por el SLS a través del Departamento de Discapacidades del MSJE, que a su vez pidió al Ministerio de Información y Radiodifusión (MIB) que elaborara las normas para la aplicación de la ley en los medios electrónicos.
A continuación, el MIB entabló conversaciones con grupos de defensa de los derechos de los discapacitados y con cadenas de televisión estatales y privadas. Abogamos por tener un lugar en la mesa. El director general de Doordarshan propuso un calendario para la implantación del subtitulado y el lenguaje de signos en todos los canales de televisión. Hizo hincapié en que el subtitulado según la Ley de RPwD era un derecho, no una mera recomendación. La poderosa industria de la televisión se unió para objetar que las intervenciones sugeridas eran demasiado costosas y no eran relevantes para la inmensa mayoría de los espectadores (oyentes). En este caso, el proyecto SLS ofrecía un contrapunto: el subtitulado y el SLS eran tanto para los oyentes como para los sordos. De hecho, durante más de una década, la industria había añadido por su cuenta el SLS a todos los programas en inglés de la televisión para ampliar su audiencia. Irónicamente, el objetivo era hacer que los acentos norteamericano, británico y otros fueran más accesibles para el oído indio.
Nos encontramos así a un paso de los mil millones de lectores de por vida. El SLS es ahora una política de difusión nacional, pero necesita consolidarse. La propia política se someterá a una revisión gubernamental cada dos años, a partir de 2021. Mientras la industria del entretenimiento vea el SLS como una imposición es posible que la política no se aplique correctamente a menos que se establezca una fuerte supervisión reguladora y consecuencias para la baja calidad o la no aplicación. Ahora necesitamos urgentemente implementar un modelo para la calidad del SLS que todas las partes interesadas –el gobierno, la industria del entretenimiento, los investigadores y la sociedad civil– formulen y aprueben. Su diseño debe favorecer los tres objetivos principales: el acceso a los medios de comunicación, la alfabetización lectora y el aprendizaje de idiomas. No hacerlo así permitiría que solo dos poderosas partes interesadas: el gobierno y la industria determinaran si el modelo es implementable, basándose en un prototipo menos que ideal. Las organizaciones de la sociedad civil y los investigadores que lograron que el SLS se convirtiera en una política pública deben seguir catalizando su correcta aplicación desde el principio y ayudar a instituir un punto de referencia de calidad para los años venideros.
La experiencia del EBPM
Al mirar hacia atrás en nuestra experiencia encontramos que el simple hecho de mantener nuestros esfuerzos de elaboración de políticas basadas en la evidencia (EBPM) fue nuestra mayor tarea. La EBPM busca consecuencias transformadoras y cambios en el sistema cuyos resultados no son fácilmente medibles. Nuestra lucha para que el SLS sea obligatorio en la televisión, a través de un mandato de política pública de difusión nacional, comenzó en 2002 y no tuvo éxito hasta finales de 2019, y nuestros esfuerzos podrían haber fracasado fácilmente. ¿Qué resultados de 2002 a 2019 podríamos haber mostrado a satisfacción de un donante, de modo que el financiamiento pudiera haber continuado durante ese tiempo o haber sido atractivo para otros donantes? Tuvimos pequeñas victorias políticas todo el tiempo, plasmadas en el número de reuniones y en las actas oficiales cuando estaban disponibles. Pero lo que realmente se movía, o así lo esperábamos, tenía lugar en las mentes de una burocracia siempre cambiante y opaca.
Cuando los resultados no son fácilmente definidos o medibles, la evaluación del progreso del trabajo político se produce solo a través de la confianza en los que impulsan la reforma y en su capacidad para impulsar el cambio político. ¿Fue sólida nuestra investigación sobre el SLS? ¿Fuimos lo suficientemente implacables y hábiles en nuestra defensa de las políticas? ¿Cuáles eran las memorias institucionales que estábamos creando? El juicio requiere una lente crítica formada por un escepticismo paciente y liberal y una aceptación de la elevada relación riesgo-recompensa de la EBPM como vía para el cambio del sistema. Aventurarse por el camino de la EBPM es difícil sin apoyo y sin una comprensión compartida de que las pequeñas victorias y los fracasos forman parte del proceso.
El estatus del proyecto SLS dependía a menudo de quiénes ocupaban específicamente los puestos más altos en los ministerios e instituciones estatales pertinentes. Ya hemos mencionado al director de la televisión estatal de Gujarat y al director general de Doordarshan en Nueva Delhi, que realizaron importantes avances políticos. Además, el director general de Prasar Bharati accedió a que Kothari le acompañara en su coche a través del tráfico paralizado de Mumbai –traicionero pero, en este caso, útilmente lento– para hacer una presentación. Él decidió apoyar nuestra amplia colaboración con ocho canales del Estado.
Varios años después, el presidente del consejo de administración de Prasar Bharati nos permitió hacer una presentación sobre el SLS ante el consejo en pleno. En otra ocasión, un antiguo compañero universitario del director general de Doordarshan resultó ser uno de nuestros colegas en el IIM-A. El SLS hizo progresos notables en materia de política pública durante el mandato del director general porque abrió una línea de comunicación directa con nosotros y respaldó el SLS escribiendo, por ejemplo, al vicepresidente de la comisión de planificación, un puesto a nivel de gabinete que depende directamente del primer ministro.
Nada, por supuesto, supera una presentación sobre el SLS en una conferencia en la que el miembro más importante de la audiencia, el ministro en jefe Narendra Modi, se interesa por nuestras ideas y llega a convertirse en primer ministro.
Sin duda tuvimos la suerte de conseguir financiamiento para una serie de implementaciones piloto, cada una de las cuales duró de uno a dos años, y las investigaciones y evaluaciones de impacto que las acompañaron. Pero estas relaciones a corto plazo reflejaban la lógica orientada al crecimiento dominante en los proyectos de cambio social. Los financiadores hacían preguntas como: ¿Cuántos programas están subtitulando ahora? ¿Cuál es su presupuesto? ¿Cuántos empleados tienen? Estas preguntas se aplican más fácilmente a una organización que presta un servicio o un producto que a una que busca un cambio político. Existen mecanismos de financiamiento adecuados para las actividades que tienen resultados tangibles a corto plazo, pero son demasiado raros –si es que existen– para la elaboración de cambios políticos que, por naturaleza, ocurren a largo plazo e incurren en un alto riesgo. En resumen, encontramos apoyo para el trabajo basado en la evidencia, pero no para llevar a cabo una política pública concreta.
Tuvimos que manejar el arduo aspecto político del trabajo del SLS de forma creativa y frugal: las muchas reuniones que conseguimos, las que intentamos pero no conseguimos, y otras que se cancelaron en el último momento. Añadimos las reuniones políticas a otros viajes pagados y encontramos razones para pasar por Nueva Delhi siempre que fuera posible. Estos trucos funcionaron la mayor parte de las veces, porque aunque los altos funcionarios tienden a preferir las solicitudes escritas por adelantado para las reuniones, les gusta concederlas con muy poca antelación, después de saber que ya estás en la ciudad.
Más de 150 viajes a Nueva Delhi en el proyecto SLS no pueden gestionarse fácilmente sin un presupuesto adecuado para el trabajo político. Nosotros no lo teníamos, pero contábamos con el respaldo de un donante anónimo que, durante siete años (2010-2016), envió a PlanetRead una subvención sin restricciones de 50,000 dólares anuales. No sabemos por qué hicieron esa contribución. Lo único que sabemos es que marcó la diferencia entre que SLS se convirtiera en una política pública y que permaneciera atrapada en la investigación académica y en proyectos piloto. Y, como tantos emprendedores sociales, también dependimos de la generosidad y la flexibilidad de familiares y amigos.
Una mejor democracia
Para 2025, el 50% de toda la programación televisiva india tendrá SLS, según la política del gobierno. Está en juego la práctica de la lectura diaria de mil millones de telespectadores y el acceso a los medios de comunicación de otros tantos millones. El nivel de compromiso con la impresión en la vida de una persona, gracias al SLS en la televisión, sería difícil de igualar en cualquier otro sistema. Ni siquiera las escuelas se acercan: la media de años que los niños indios pasan en la escuela es de 6.4 (8.2 para los niños y 4.8 para las niñas).
El SLS tiene implicaciones directas para la capacidad de la India y del mundo de cumplir el ODS 4 sobre educación de calidad para 2030. Nuestros estudios indican que se necesitan de dos a tres años de exposición regular y frecuente al SLS en la televisión para que un lector débil se convierta en un lector funcional. El SLS puede impulsar dos indicadores específicos para cumplir el ODS 4: el porcentaje de niñas y niños que dominan una amplia gama de conocimientos básicos de lectura al final del ciclo de enseñanza primaria, y la proporción de jóvenes (de 15 a 24 años) y de adultos (de 25 años en adelante) que pueden al menos leer y comprender el titular de un periódico en su idioma.
Las mujeres indias no solo pasan menos tiempo en la escuela, también ven más contenidos de entretenimiento general en la televisión que los hombres. La combinación de estos dos factores sugiere que el SLS podría ser especialmente eficaz para mejorar las habilidades de lectura de los miembros femeninos del hogar, compensando sus menores años de escolarización y aprovechando su mayor tiempo de pantalla en casa. También en las regiones en conflicto, el acceso de las niñas y las mujeres a la escuela y al aprendizaje está más comprometido. Pero mientras la televisión esté funcionando en casa, la constancia de la práctica y el perfeccionamiento de la lectura con el SLS siempre estará ahí para todos, y especialmente para las espectadoras.
También esperamos que la expansión nacional del SLS en todas las lenguas de la India contribuya significativamente al consumo y la circulación de la prensa escrita, principalmente de los periódicos. El Indian Readership Survey (IRS), que estudia anualmente la propiedad y el uso de productos mediáticos como periódicos y revistas, proporcionaría una evaluación independiente del impacto del SLS en la lectura de material impreso en todo el país.
Para mil millones de espectadores, incluso una pequeña mejora en la capacidad de lectura de un individuo supondría un enorme impulso nacional en materia de educación y acceso a la información. El SLS podría contribuir a la transparencia, la capacitación de las personas, la gobernanza, la economía y un mejor funcionamiento de la democracia. Una vez que la India aplique plenamente el SLS es probable que se extienda a otros países con bajo nivel de alfabetización en el sur de Asia y el África subsahariana. Si el SLS funciona para mil millones de personas en la India debería funcionar para todo el mundo.
Notas
1 Brij Kothari y Tathagata Bandyopadhyay, “Can India’s ‘Literate’ Read?”, International Review of Education, vol. 56, no. 5, 2010.
2 Robert Vanderplank, Captioned Media in Foreign Language Learning and Teaching: Subtitles for the Deaf and Hard-of-Hearing as Tools for Language Learning, Londres: Palgrave Macmillan, 2016.
3 Géry d’Ydewalle, Caroline Praet, Karl Verfaille y otros, “Watching Subtitled Television: Automatic Reading Behavior”, Communication Research, 1 de octubre de 1991. Estos investigadores fueron los primeros en informar sobre la lectura automática de subtítulos entre los buenos lectores.
4 Brij Kothari, Avinash Pandey y Amita R. Chudgar, “Reading Out of the ‘Idiot Box’: Same-Language Subtitling on Television in India”, Information Technologies and International Development, vol. 2, nº 1, 2004; Brij Kothari et al., “Same Language Subtitling: ¿Una mariposa para la alfabetización?” International Journal of Lifelong Education, vol. 21, nº 1, 2002.
5 Brij Kothari y Tathagata Bandyopadhyay, “Same Language Subtitling of Bollywood Film Songs on TV: Effects of Literacy”, Information Technologies and International Development, vol. 10, no. 4, 2014.
6 Brij Kothari, “Film Songs as Continuing Education-Same Language Subtitling for Literacy”, Economic & Political Weekly, vol. 33, no. 39, 1998.
7 Kothari et al., “Same Language Subtitling”.
8 Kothari, Pandey y Chudgar, “Reading Out of the ‘Idiot Box’“.
9 Kothari y Bandyopadhyay, “Same Language Subtitling of Bollywood Film Songs”.
10 Joseph S. Nye, “The Information Revolution and Soft Power”, Current History, vol. 113, nº 759, 2014.
11 El NITI Aayog sustituyó a la Comisión de Planificación de la India en 2015.
12 Steven Teles y Mark Schmitt, “The Elusive Craft of Evaluating Advocacy”, Stanford Social Innovation Review, vol. 9, no. 3, 2011.
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Autores originales:
- Brij Kothari es profesor adjunto en el Instituto Indio de Gestión, Ahmedabad, y fundador de PlanetRead y BookBox. Es Ashoka Fellow y Schwab Social Entrepreneur. Recibió el Premio Internacional de Alfabetización de la Biblioteca del Congreso.
- Tathagata Bandyopadhyay es decano y profesor del Instituto Indio de Gestión de Ahmedabad.
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Este artículo es contenido original de la revista de Stanford Social Innovation Review publicado en la edición verano 2020. Traducción del artículo Lifelong Reading for a Billion People por Edith Bautista |
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