El modelo de gestión pública de la gobernanza ha fracasado. Pero un emergente enfoque más colaborativo y democrático se muestra prometedor.
El modelo de gobernanza de la nueva gestión pública ha fracasado. Pero una aproximación emergente colaborativa y democrática se ve prometedora.
Statistical Account of Scotland fue un trabajo de sir John Sinclair publicado entre 1791 y 1799, el cual marcó el primer uso de la palabra estadística en el idioma inglés. También presentó el primer sistema de medición nacional para “determinar la cantidad de felicidad de la que disfrutan sus habitantes y los medios para su mejora en el futuro”.
Hoy en día, pocos estarían en desacuerdo con que una mejor medición de los resultados sociales puede llevar a un enfoque más ilustrado para gobernar. Los gobiernos están cada vez más reorientando las políticas con relación a los resultados de bienestar en vez de a indicadores de crecimiento económico. Cada vez es más frecuente que servidores públicos e inversores sociales condicionen el financiamiento a los resultados obtenidos en vez de a los servicios prestados. Los Objetivos de Desarrollo Sostenible de las Naciones Unidas (ODS), 17 compromisos que las naciones pertenecientes a la ONU aceptaron en 2015 para lograr un planeta más pacífico, sustentable y próspero, utilizan los resultados para avanzar y coordinar la respuesta mundial.
A pesar de tal crecimiento e investigación intensiva, los enfoques para la gobernanza basados en resultados y las reformas sociales son poco entendidos y la evidencia empírica para medir su efectividad sigue siendo decepcionante. ¿En qué momento la visión de Sinclair respecto a la contabilidad social tomó un camino erróneo? Dos significativos experimentos con enfoque basado en resultados, que surgieron 200 años después de la innovación de Sinclair, pueden darnos la respuesta.
Resultados como gestión del rendimiento
El primer experimento comenzó con el comienzo del neoliberalismo y su expresión en las reformas del sector público a finales de las décadas de 1980 y 1990. La nueva gestión pública (NGP), acuñada por el académico de políticas gubernamentales Christopher Hood en un artículo de 1991, buscaba mejorar los servicios y programas sociales al introducir las fuerzas del mercado y las técnicas de gestión del sector privado. Donde la privatización directa y la mercantilización era inviable o políticamente impopular, como con el Servicio Nacional de Salud del Reino Unido, la NGP aboga por los incentivos de mercado aplicados al vincular los pagos o las sanciones con la consecución de los objetivos de desempeño cuantificados.
Las reformas iniciales de la NGP típicamente adoptaron medidas de resultados a nivel de servicio (p. ej. arrestos realizados, pacientes examinados, tamaño de las clases escolares). Por medio de la medición de resultados y los métodos de evaluación apropiados, los políticos podían determinar, de manera objetiva, el impacto social de las políticas, servicios y programas sociales y responsabilizar a aquellos involucrados en su contribución. Enfoques más contemporáneos, como los bonos de impacto social (contratos basados en resultados que involucran capital privado), inversiones de impacto (inversión social basada en un impacto demostrable) y fondos de resultados (fondos mancomunados para la puesta en servicio basada en resultados) allanaron el camino para una versión supercargada de la NGP, en la que el estado se convierte en un comisionado de resultados en vez de un proveedor de servicios.
Los resultados prometen brindar una base objetiva para las intervenciones sociales, destilando iniciativas que funcionan de aquellas que no lo hacen y refinando los contratos para que paguen por los resultados “logrados” en lugar de los servicios prestados. Los defensores de la reforma basada en resultados presentan este enfoque como un regalo al público, prometiendo una mayor responsabilidad y valor para su dinero. Sin embargo, su agenda sirve en última instancia a los intereses de los poderosos: políticos, líderes de negocios y filántropos adinerados.
Al mudarse de proveedores de servicios a comisionados de resultados, los servidores públicos evitan los problemas logísticos de brindar servicios y, consecuentemente, aceptar la culpa cuando las cosas salen mal.
Los modelos prominentes que se han desarrollado de este primer experimento (rendición de cuentas basada en resultados, contratos de pago por resultados, pago por éxito, impacto colectivo, bonos de impacto social, fondos de resultados e inversión de impacto) subestiman las complejidades involucradas al confiar en mecanismos de gestión del rendimiento que son demasiado simplistas y que probaron ser costosos de implementar y propensos a fracasar. En vez de beneficios anticipados, encontramos evidencia creciente de una variedad de efectos perversos.
El enfoque de resultados fomenta jugar con medidas de rendimiento a coste de una mejora genuina; promueve el cortoplacismo y la evasión de riesgos en vez de la innovación; y, en última instancia, lleva a la destrucción de la moral, colegialidad y adaptabilidad en instituciones públicas. Los defensores de la reforma basada en resultados alguna vez pudieron haber explicado de manera plausible estas decepciones como aberraciones o aplicaciones incorrectas, pero ahora solo pueden ser leídas como signos de un modelo fallido.
Resultados como una forma de gobernanza colaborativa
Pero los practicantes interesados tienen otras opiniones. De hecho, un segundo experimento ya está bastante avanzado y, en cambio, utiliza los resultados para guiar colaboraciones de largo plazo hacia objetivos compartidos. Gobiernos nacionales como los de Escocia, Gales, Nueva Zelanda y Canadá han estado aplicando este enfoque para reconfigurar sus propósitos y funciones alrededor del bienestar social. Asociaciones cívicas intersectoriales como la Western Australia Alliance to End Homelessness (Alianza de ) utilizan un esquema de resultados para ayudar a coordinar campañas de gran escala para la justicia social. Los ODS y el movimiento internacional para el bienestar operan a lo largo de los Estados-Nación, utilizando los resultados para energizar la administración colaborativa de grandes retos sociales.
Estas iniciativas proceden todas sin un control jerárquico o responsabilidades directas basadas en resultados y sin planos claros para la acción o implementación. En cambio, utilizan los resultados como instrumentos de organización para unir coaliciones respecto a ambiciosos objetivos compartidos. También aplican de forma diferente las mediciones, utilizándolas para estructurar un esfuerzo colaborativo a largo plazo en vez de controlar el desempeño. Los arquitectos del esquema de resultados se enfocan en la atracción del desempeño, no en la gestión del desempeño; buscan articular una visión compartida que sea convincente y lo suficientemente accesible para motivar la cooperación e impulsar la innovación colaborativa entre múltiples partidos durante los largos periodos de tiempo necesarios para lograr un cambio social.
Comparado con el experimento de la NGP, esta alternativa ofrece un buen número de beneficios. Primero, no se requiere una autoridad central. En vez de recompensas y sanciones, los esquemas de resultados dependen de que los participantes (negocios, gobiernos, organizaciones sin fines de lucro) compren y adopten nuevos objetivos e indicadores. La construcción de esquemas de resultados necesita ser participativa e inclusiva para asegurar que expresen una misión colectiva en la cual otros partidos quieran unirse activamente.
Segundo, los sistemas de desempeño no están paralizados por datos imperfectos. Al no tener la necesidad de adjuntar responsabilidades directas por resultados, las colaboraciones basadas en resultados pueden tomar una dirección y construir en el momento. Al encontrar datos deficientes o cambios de prioridades, los sistemas de medición pueden ser ajustados: los datos imperfectos sirven de cualquier manera para reunir socios alrededor de causas compartidas y también pueden informar la toma de decisiones.
Tercero, los esquemas de resultados no necesitan invalidar o excluir las prioridades locales. Los resultados son lo suficientemente amplios para contener diferentes enfoques e interpretaciones, y pueden ser adaptados a contextos locales. En vez de anular las prioridades locales, los resultados se convirtieron en la base para aproximarse sistemáticamente a estas prioridades.
Claro, este enfoque alternativo no ofrece ninguna panacea. Los críticos argumentan que los enfoques de resultados son ineficaces cuando no se acoplan con fuertes incentivos. Sin embargo, en las colaboraciones enfocadas en resultados es común que se quieran modelos de rendición de cuentas más sólidos: la presión grupal, la culpa, el daño en la reputación y diferentes formas de poder blando juegan un rol crítico en motivar la participación y asegurar que las misiones estén moldeadas por valores compartidos. En vez de abandonar la rendición de cuentas, este modelo se extiende, hacia arriba y hacia afuera, hacia una gama más amplia de actores: grupos defensores, coaliciones de la sociedad civil, y los medios de comunicación pueden aplicar valores compartidos y responsabilidad pública para promover el cambio.
De manera relacionada, los críticos afirman que los resultados pueden impulsar un servicio sin inspirar un cambio genuino, permaneciendo como artefactos benignos o convirtiéndose en papel tapiz corporativo. Compañías y gobiernos han sido acusados de “diluir los ODS”: adoptar el nombre del ODS sin tomar una acción significativa al respecto. Los resultados y otros indicadores relacionados con el desempeño deben influir lo que hacen las organizaciones y alterar la manera en cómo piensan: los objetivos deben dar forma al presupuesto y a los planes estratégicos, y los indicadores de desempeño deben ayudar a orientar sus actividades y guiar sus contribuciones hacia una misión compartida. El presupuesto para el bienestar de Nueva Zelanda, el cual prioriza a los indicadores generales para el bienestar humano sobre el PIB y otros indicadores económicos más estrechos, vincula el presupuesto del gobierno con las prioridades para el bienestar, como la salud física y mental, el empleo significativo y la equidad para las minorías étnicas. El gobierno recolecta los datos que ayudan a anticipar las amenazas al bienestar y conforman una respuesta estratégica.
A los críticos también les preocupa que al emprender un enfoque más inclusivo y participativo de los marcos de resultados se corra el riesgo de que sean capturados por grupos de intereses especiales. Sin embargo, esta perspectiva ignora la naturaleza política innata de establecer indicadores de desempeño. Incorporar diversas perspectivas en la construcción e implementación de marcos de resultados es esencial para formar genuinas misiones compartidas y navegar por las interdependencias en la búsqueda de objetivos complejos. Incluir diversas e incluso divergentes perspectivas lleva no a la captura sino a un reequilibrio atrasado de las relaciones de poder. Vemos esto, por ejemplo, en la manera en que los ODS ampliaron la consulta con los países del sur Global en relación con los Objetivos de Desarrollo del Milenio, yendo así más allá de las soluciones técnicas para centrarse en cuestiones estructurales más fundamentales.
Mientras la agenda de los resultados gana ritmo internacionalmente, se aproxima a una bifurcación en el camino. ¿Continuaremos viendo los resultados como un aparato tecnocrático para la mercantilización de los servicios o, en cambio, los veremos como instrumentos organizativos democráticos de un modelo impulsado por un propósito para la gobernanza colaborativa? Los resultados pueden ser un mecanismo para controlar el comportamiento de otros en relación con un objetivo unilateral, o pueden promover un compromiso inclusivo y dialógico con múltiples interpretaciones válidas de objetivos. Pueden impulsar un mayor vaciamiento del estado o convertirse en una reafirmación de su papel de liderazgo al abordar los problemas sociales desde sus raíces. Pueden marcar un retroceso de la complejidad de la gobernanza o impulsar un compromiso significativo con ella.
Aquellos con interés en este último modelo pueden acceder a un arsenal alternativo para una aproximación basada en resultados que involucre codificar marcos de resultados para reflejar valores compartidos, construir plataformas de colaboración en lugar de modelos para la implementación, y mediar la rendición de cuentas a través de controles más suaves como la presión de grupo y la opinión pública. Solo de esta manera, las mediciones de resultados, tal como lo esperaba sir John Sinclair, “mantienen los medios para la mejora a futuro.”
Max French es un conferencista en sistemas de liderazgo en la Escuela de Negocios de Newcastle, la Universidad de Northumbria y un miembro invitado del Open Lab, de la Universidad de Newcastle.
|
Autores originales:
- Max French es un conferencista en sistemas de liderazgo en la Escuela de Negocios de Newcastle, la Universidad de Northumbria y un miembro invitado del Open Lab, de la Universidad de Newcastle.
|
Este artículo es contenido original de la revista de Stanford Social Innovation Review en Inglés.
- Traducción del artículo Two Experiments with Outcomes Frameworks por Rodrigo Navarro
|
Recomendado para ti
|
Más allá del “X número de beneficiarios”
|
La diversidad de métricas ayuda a las organizaciones a conseguir el equilibrio y crecimiento adecuado de su impacto.
|
| La experimentación y sus desencantos |
En The Power of Experiments (El poder de los experimentos), Michael Luca y Max H. Bazerman estudian la creciente dependencia en el método científico al formular decisiones de política y mercados. |