Un panorama de los esfuerzos en América Latina para asegurar servicios de calidad para las niñas y los niños, y un diagnóstico de los desafíos que aún persisten en nuestra región.
A fines de septiembre de 2024, autoridades de gobierno, académicos y representantes de la sociedad civil de catorce países de América Latina y el Caribe se reunieron en Bogotá para participar en el Segundo Foro Regional de Desarrollo Integral de la Primera Infancia. Este encuentro marcó un hito importante en la región al evaluar los avances y desafíos en las políticas de primera infancia que han sucedido tras la firma de la primera Agenda Regional, en 2017.
Fue interesante volver a encontrarnos y, desde una mirada regional, evaluar nuestros avances y, además, pensar en nuevas estrategias para enfrentar los desafíos que aún no somos capaces de cumplir. Fue un proceso de reflexión y de aprender de otros.
Uno de los focos de la discusión fue la calidad de los servicios de desarrollo infantil. Nos dimos cuenta de que, aún en muchos países, no somos capaces de garantizar que todas las niñas y los niños que participan en programas de cuidado y educación inicial reciban una educación de calidad. Muchos de ellos asisten a programas donde puede haber riesgos, o donde los adultos que trabajan ahí no cumplen con una formación apropiada, o donde no se cuenta con materiales y libros para que los niños puedan explorar, jugar y aprender. Esto implica que, aun cuando se inviertan recursos públicos y privados en estos servicios, no se tendrán los resultados o el impacto esperados en términos de aprendizajes y desarrollo. Conociendo de los altos niveles de desigualdad que imperan en la región, son justamente las y los niños que más podrían beneficiarse de estas inversiones tempranas, quienes, también, probablemente, asistan a los centros de baja calidad.
En el presente artículo analizamos la importancia y el impacto que tendrá este acuerdo para asegurar la calidad de los servicios en la primera infancia, dentro del marco del Segundo Foro Regional. Expondremos ejemplos de cómo fomentar su avance y examinaremos los desafíos que persisten en la región, de acuerdo con las prioridades que se determinaron en la nueva Agenda Regional de Primera Infancia 2024.
El desafío de los servicios de calidad para la primera infancia en América Latina
Uno de los principales desafíos que enfrentan los países de nuestra región para garantizar la calidad es la fragmentación en la oferta de servicios para la atención del desarrollo de la primera infancia. Esta fragmentación se manifiesta en la diversidad de programas: desde grupos de madres con bebés, visitas domiciliarias, programas familiares hasta jardines infantiles y la educación escolarizada en escuelas. Estos servicios no sólo tienen diferentes características, sino que muchos no tienen regulaciones o sistemas de acompañamiento. La ausencia de un sistema integrado dificulta que se articulen los servicios y se garantice una atención integral y de calidad.
Para ilustrar el tema de la fragmentación daremos un ejemplo de Chile. La familia Jiménez en Machalí, O´Higgins, puede llevar a su hija a un programa de educación inicial que queda en su calle, es administrado y certificado por el Estado, las educadoras tienen capacitaciones, y se invierte US $280 al mes por niño. Por otro lado, la familia Abarza, la cual es vecina de los Jimenez, lleva a su hijo al programa que queda más cerca del trabajo de la madre. Este programa, en cambio, es administrado por una pequeña ONG, no cuenta con certificación del estado, las educadoras no reciben capacitaciones y se invierte, desde el Estado, solo US$200 al mes por niño. Aunado a esto, en Chile y en muchos países de la región, no se cuenta con evidencia suficiente para determinar si los servicios son de calidad y si responden a las necesidades de los niños, niñas y familias. Esto es crítico considerando que servicios de baja calidad pueden impactar negativamente el desarrollo de las niñas y los niños.
Así, podemos ver que tanto las características de los servicios como la información y la recolección de datos que tengamos sobre estos, son importantes para poder garantizar la calidad de los programas. Necesitamos saber cómo están los programas para saber si necesitamos hacer mejoras o no. La realidad es que son pocos los países en los que se han implementado mediciones adecuadas de la calidad que incluyan, no solo los aspectos estructurales (por ejemplo, la calidad de los edificios y su equipamiento) sino también los procesos de interacción entre las y los niños, adultos, educadores y cuidadores, relaciones que son importantísimas para contribuir al desarrollo infantil. En los pocos países en los que esas mediciones se han realizado (por ejemplo, Chile, México, Perú, Argentina) todavía son esporádicas y poco aplicables para mejorar la gestión de los servicios.
Un llamado a la acción
En 2017, la Declaración de la Agenda Regional para el Desarrollo Integral de la Primera Infancia abogaba por fortalecer la gestión para una atención integral de calidad, pertinente y oportuna para la primera infancia. Este acuerdo instaba a los países a establecer sistemas de aseguramiento de la calidad que se basen en el desarrollo integral de los niños y niñas. En concreto, proponía la creación de sistemas para asegurar la calidad de los servicios basados en:
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Estándares | Criterios claros que definen la calidad esperada en los servicios para la primera infancia. Esto implica condiciones técnicas, materiales y de infraestructura para los proveedores de servicios, tanto públicos, como privados. Por ejemplo, en Chile se exige que las educadoras cuenten con estudios universitarios.
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Mecanismos de monitoreo | Procesos sistemáticos para evaluar el cumplimiento de los estándares de calidad. Esto se logra a través de esquemas de acompañamiento y asistencia técnica adaptados a las particularidades culturales y sociales de cada región. Por ejemplo, Colombia estableció que cada dos años se aplicará una evaluación de la calidad de los programas.
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Planes de mejora | Acciones concretas para abordar las deficiencias identificadas y mejorar continuamente la calidad de los servicios.
Avances destacados en la región
Aunque ningún país ha implementado completamente un sistema de aseguramiento de la calidad, varios países de nuestra región han logrado avances significativos en las acciones antes mencionadas.
- Colombia | Ha avanzado tanto en la definición de estándares como en el seguimiento o monitoreo: el país ha implementado el Sistema de Seguimiento al Desarrollo Integral a la Primera Infancia (SSDIPI), un sistema que monitorea el cumplimiento de doce indicadores de calidad para cada niño y niña, abarcando aspectos como el registro civil, el seguimiento nutricional, la vacunación y la asistencia a programas educativos. Este sistema ha permitido identificar brechas en la atención y ha facilitado la toma de decisiones para mejorar los servicios.
A través del SSDIPI se puede detectar si un niño o niña no ha recibido alguna de las 100 atenciones priorizadas por la política pública, lo que permite activar alertas preventivas y correctivas. Por ejemplo, es posible identificar si hay niños no vacunados y hacerles seguimiento para que cumplan con este requisito. A pesar de estos avances, la articulación a nivel territorial entre los diferentes sectores que ofrecen servicios tales como educación, salud y protección sigue siendo un desafío.
- Chile | El país cuenta con un sistema de aseguramiento de la calidad para la educación para la primera infancia, el cual, incluye estándares mínimos de funcionamiento para la infraestructura, el personal, la seguridad y la higiene. Estos son regulados por la Superintendencia de Educación, y por estándares de proceso (gestión de los centros educativos, interacciones entre los adultos y los niños y prácticas pedagógicas) que, a su vez, son monitoreados por la Agencia de la Calidad de la Educación. Los equipos de cada centro hacen una autoevaluación a partir de los estándares de proceso y a partir de esa evaluación desarrollan planes de mejora.
Si bien se ha avanzado enormemente en la implementación de ambos sets de estándares, hoy, en Chile, no se puede garantizar el cumplimiento de ninguno de los dos por el 100% de los programas. A pesar de estos esfuerzos, la obligatoriedad de los estándares de funcionamiento, que se aplican tanto a programas públicos como privados, ha tenido que posponerse en varias ocasiones debido a la dificultad que enfrentan los programas para cumplir con los requisitos. Además, el monitoreo de los estándares de proceso, por el momento, solo se aplica a programas que reciben financiamiento público.
- Perú | El país ha implementado un sistema de monitoreo para garantizar la calidad a través de cuatro paquetes de prestaciones: 1) salud materna; 2) desarrollo infantil; 3) educación inicial y 4) saneamiento. Por ejemplo, a través del paquete de salud materna (paquete 1), el ministerio de Salud garantiza el cuidado de todas las mujeres embarazadas. Esto incluye atención con doctores especialistas y un sistema detallado de seguimiento. La mujer tiene acceso a servicios en los hospitales, así como en su casa, a través de visitas domiciliarias. Se lleva un registro y monitoreo de todas estas acciones en diferentes instrumentos como la tarjeta de la gestante, un radar de gestantes, y un libro de seguimiento, permitiendo así mantener un control completo del embarazo y garantizar una atención de calidad para todas las futuras madres.
Al igual que el paquete 1, cada paquete de prestaciones cuenta con sus propios lineamientos, protocolos y estándares de calidad que incluyen la infraestructura, el equipamiento y la formación del personal. Un desafío pendiente es asegurar la calidad de los procesos en la prestación de los servicios.
- Brasil | Si bien no cuenta con un sistema integral de aseguramiento de la calidad, Brasil ha establecido parámetros y regulaciones para los diferentes sectores que ofrecen prestaciones a la primera infancia: educación, salud, desarrollo social y protección especial. Recientemente, se actualizaron los Parámetros Nacionales de Calidad para la Educación Infantil, los cuales establecen estándares para la organización, el funcionamiento, la infraestructura y la formación docente en la educación infantil. Este documento, por ejemplo, establece que las docentes que trabajan en educación para la primera infancia requieren el mismo nivel de formación de licenciatura que para ser docente en educación básica.
Un desafío es avanzar hacia un sistema que integre todos los sectores y garantice la calidad de todas las prestaciones que reciben los niños y niñas.
- México | La Política Nacional de Educación Inicial (PNEI), publicada en 2022, establece el compromiso de promover el desarrollo y la adopción de estándares mínimos de calidad para todos los centros de educación inicial y, así, ayudar a disminuir las inequidades que existen en la calidad dada la fragmentación de la oferta.
En México hay múltiples proveedores y hoy cada uno cumple con diferentes requerimientos, lo que se ve reflejado en la calidad de los programas. Si bien la Secretaría de Educación ha avanzado en el desarrollo de estándares, estos aún no han sido publicados. La falta de un programa presupuestario para la implementación de la política y el debilitamiento del Sistema Nacional de Protección Integral de Niñas, Niños y Adolescentes (SIPINNA) representan desafíos para avanzar en la calidad de los servicios.
Desafíos persistentes
A pesar de los importantes avances, es posible identificar desafíos aún persistentes que comparte la región. La falta de cohesión entre los sectores de educación, salud, protección social y desarrollo infantil, que a menudo operan con estándares y financiamiento dispares, dificulta la articulación de servicios integrales y de calidad uniforme. Esta fragmentación se observa en la existencia de sistemas de aseguramiento de la calidad sectoriales que no dialogan entre sí. Por ejemplo, aunque en Brasil, existen parámetros para cada sector, falta un sistema integral, lo que limita la operatividad de las políticas.
Así mismo, la falta de mecanismos robustos para asegurar la calidad de los procesos en la prestación de los servicios es otro desafío importante. Si bien existen avances en la definición de estándares de calidad, como es el caso de Chile al implementar estándares estructurales y de proceso, persisten dificultades para monitorear y asegurar su cumplimiento, especialmente en el sector privado.
La formación del personal que trabaja con la primera infancia sigue siendo un área crítica, con la necesidad de estándares de formación más sólidos y políticas de cualificación continua para asegurar una atención de calidad. Es de suma relevancia que las personas que trabajan directamente con los niños y niñas, en su etapa más crítica y flexible, estén formadas para poder promover el desarrollo y el aprendizaje en los niños y niñas.
A pesar de algunos avances en la medición de gasto, la falta de un presupuesto específico para la primera infancia en la mayoría de los países limita la implementación y el alcance de las políticas. Finalmente, el debilitamiento de los sistemas de protección debido a cambios administrativos y la falta de apoyo político, amenazan con socavar la sostenibilidad de los avances. Es aquí donde todos los miembros de la sociedad civil estamos llamados a relevar este tema y abogar para que más allá de las ideologías políticas la calidad en los servicios de primera infancia sea una prioridad.
Acciones hacia un futuro con servicios de calidad para la primera infancia
A partir de los avances y de los desafíos que persisten, la nueva Declaración Regional para el Desarrollo Integral de la Primera Infancia 2024 renueva el compromiso con la calidad de los servicios. Destaca, la responsabilidad de los Estados de medir y monitorear sistemáticamente el cumplimiento de los estándares. Además, reconoce la importancia de contar con instrumentos e incentivos para asegurar la implementación de planes de mejora. Es crítico que los estándares que se fijen sean alcanzables y medibles para que los Estados puedan identificar los programas que necesitan apoyo, así como destacar a los que lo están haciendo bien y puedan ser un modelo para otros.
Además de estos puntos que ya estaban establecidos en el acuerdo del 2017, el acuerdo de 2024 se subraya la necesidad de un sistema de gobernanza sólido que regule a todos los prestadores de servicios, tanto públicos como privados. Este sistema debe ser responsable de establecer estándares de calidad, monitorear su cumplimiento y aplicar medidas para asegurar la mejora continua de los servicios.
Un ejemplo de una gobernanza robusta en educación para la primera infancia es el caso de Chile, que cuenta, por un lado, con una Subsecretaria de Educación para la Primera Infancia, la cual define las políticas y coordina a los proveedores. Por otro lado, está la Superintendencia de Educación que fiscaliza los estándares mínimos. Por último, la Agencia de la Calidad de la Educación evalúa y monitorea los estándares de proceso. A su vez, a información levantada por la Agencia vuelve a los sostenedores para que ellos apoyen y desarrollen planes de mejora.
Así mismo, se destaca la importancia de contar con personal motivado, adecuadamente preparado y remunerado para trabajar con los niños, niñas y sus familias. Se reconoce que la calidad de los servicios depende en gran medida de las capacidades, el compromiso y el bienestar del personal que interactúa directamente con los niños y niñas. Para alcanzar una fuerza laboral con altos estándares de calidad en su trabajo es necesario, en primer lugar, reconocer socialmente la importancia del trabajo de los y las educadoras y asistentes; en segundo lugar, valorar económicamente su trabajo de manera de que sea una carrera atractiva; y, en tercer lugar, definir estrategias para retener talentos para que puedan avanzar en su carrera, tener mejores sueldos, etc.
Por último, se integra en el acuerdo la importancia de fortalecer a las familias para que puedan cumplir un rol central en el desarrollo de la niñez. Se reconoce que las familias son el primer entorno de aprendizaje y desarrollo de los niños y niñas y que su participación activa es esencial para garantizar la calidad de los servicios. Las familias tienen que ser parte activa de los programas y no sólo de las fiestas. Las familias tienen que conocer como están aprendiendo los niños, dar su opinión, ser escuchadas, aportar con su cultura, y participar del día a día de los programas.
En resumen, estas son cinco acciones concretas que propone el acuerdo:
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Fortalecer los sistemas de aseguramiento de la calidad, estableciendo estándares claros, mecanismos de monitoreo efectivos y planes de mejora.
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Promover la articulación intersectorial a nivel territorial, asegurando la coordinación entre los diferentes sectores involucrados en la atención a la primera infancia.
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Invertir en la formación y capacitación del personal, estableciendo estándares de formación, políticas de cualificación y programas de acompañamiento continuo.
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Asegurar la financiación adecuada para la implementación de las políticas, incluyendo la creación de un presupuesto específico para la primera infancia.
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Fortalecer los sistemas de protección integral de la niñez, garantizando la continuidad de las políticas y el apoyo político necesario.
La nueva Agenda Regional 2024 nos marca un camino claro: asegurar la calidad de los servicios para la primera infancia a través de estándares claros, monitoreo efectivo, personal capacitado, financiamiento adecuado y sistemas de protección fortalecidos. Sin embargo, más allá de estas acciones técnicas, debemos entender que la calidad no es un lujo, sino un derecho fundamental que puede transformar la vida de millones de niños y niñas en nuestra región.
Cuando hablamos de calidad en primera infancia, hablamos de equidad y justicia social. En una región marcada por profundas desigualdades, garantizar servicios de calidad significa que cada niño y niña, independientemente de dónde nació o quiénes son sus padres, tendrá la oportunidad de desarrollarse plenamente, de jugar, aprender y crecer en ambientes seguros y estimulantes. Los servicios de calidad actúan como un poderoso ecualizador social, capaz de romper los ciclos de pobreza y crear oportunidades reales de desarrollo. Por eso, la lucha por la calidad en primera infancia es, en esencia, una lucha por una América Latina más justa y equitativa.
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Autores originales:
- Alejandra Cortázar es Fellow del Centro de Primera Infancia del Tec de Monterrey y Fundación FEMSA y es Senior Fellow del Diálogo Interamericano (DIA), un centro de pensamiento en relaciones internacionales con sede en Washington D.C.
- Ariel Fiszbein es Director del Programa de Educación de Diálogo Interamericano (DIA).
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Este artículo es contenido original de la revista Stanford Social Innovation Review en Español
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