Este artículo es contenido original de la revista de Stanford Social Innovation Review publicado en la edición primavera 2021.
En 2020, el gobierno estadounidense entró en escrutinio. Sus ciudadanos exigieron una mejor regulación sobre las acciones de las policías gubernamentales, mejores procedimientos en salud pública, protección medioambiental y elecciones democráticas. Los manifestantes salieron a las calles en todo el país para defender que las vidas de los negros importan y que los estados deberían considerar hacer recortes presupuestales en los cuerpos policiales. Todo esto sucedió mientras los Estados Unidos y el mundo luchaban contra el mortal coronavirus. Además, el año registró temperaturas récord, incendios forestales, sequías y tormentas, al tiempo que las preocupaciones por el cambio climático se intensificaron. Las elecciones presidenciales de noviembre revelaron el aumento en la polarización política en los Estados Unidos y la creciente desconfianza de los ciudadanos en sus instituciones, incluidas las elecciones democráticas.
¿Por qué la legitimidad de los funcionarios públicos, los representantes de la voluntad de las personas, se desmorona a paso vertiginoso? En The Privatized State, Chiara Cordelli ofrece una explicación convincente: la externalización de las obligaciones del gobierno a organizaciones privadas con o sin fines de lucro. Esta práctica creciente termina por romper con el equilibrio de poder entre la gente y sus gobiernos democráticos.
Cordelli, profesora adjunta de ciencias políticas en la Universidad de Chicago, examina la lógica detrás de una autoridad legítima y los poderes ejercidos a través del juicio burocrático. Su argumento expone cómo la transferencia de las obligaciones democráticas a organizaciones privadas es, por mucho, más peligroso que someter las políticas públicas a las fuerzas del mercado y la mercantilización. Al detallar esta lógica, revela cómo estás acciones, en última instancia, invalidan al Estado como un árbitro de la justicia.
El libro comienza con una explicación de cómo el gobierno de Estados Unidos se ha convertido en un Estado privatizado. El presupuesto del país ha crecido exponencialmente en los últimos sesenta años, mientras que la fuerza laboral se ha mantenido relativamente constante. Cordelli resalta la única área del Estado en donde sí ha existido un incremento considerable: los contratos laborales externos. Por ejemplo, muestra que el Departamento de Defensa de los Estados Unidos emplea entre 700,000 y 800,000 trabajadores federales civiles, y entre 620,000 y 770,000 trabajadores por contrato externo de empresas con fines de lucro —casi una proporción uno a uno. Aunque de inmediato se podría pensar en el contratista militar Academi (antes llamado Blackwater) y el antiguo dilema que los estados enfrentan al contratar soldados mercenarios, estas subcontrataciones están generalizadas a lo largo de todos los bienes y servicios del gobierno. En esencia, los gobiernos están externalizando su trabajo a organizaciones con y sin fines de lucro, promoviendo así un sistema dependiente que Cordelli estudia hacia los últimos capítulos de su libro. Mientras que el gobierno ha crecido en cuanto a su responsabilidad y acciones, los actores —la gente y las organizaciones— que encarnan y cumplen estas responsabilidades no son funcionarios públicos sino contratistas.
Cordelli define acertadamente esta privatización, este crecimiento en la externalización, como transformativa en la práctica de gobernar.
Cordelli analiza el “Estado privatizado”, su concepto central, en las tres secciones del libro. En la primera, utiliza teoría política para explicar su argumento, que cubre los peligros de un estado privatizado para la legitimidad democrática. En la segunda sección, desarrolla cómo la autorización del poder, la representación de intereses y el dominio de la gobernanza pública son violados cuando se externaliza la gobernanza. La sección final describe cómo las prácticas de donadores privados y fundaciones podrían ser utilizadas de mejor forma para reparar las desigualdades sociales y políticas en EU. El capítulo final sugiere nuevos enfoques para volver a legitimizar la administración pública y, de esa forma, recuperar la confianza de los estadounidenses en su gobierno. The Privatized State será de provecho para quienes buscan reformar la administración pública, teorizar sobre cómo la privatización afecta la representación y mejorar la gobernanza democrática.
En la parte uno, Cordelli inicia con algunos supuestos fundamentales tomados de la teoría política liberal que abordan la relación entre democracia, justicia y la soberanía. Por ejemplo, el estado de derecho —la voluntad colectiva y compartida de la gente— representa la legitimidad democrática porque los individuos lo eligen en vez de vivir fuera de la sociedad en un estado de naturaleza sin ley. Cordelli enfatiza el principio democrático de que la gente seguirá las reglas si han tenido voz en cómo se han creado dichas reglas. La gente confía a los funcionarios públicos la ejecución de estas leyes comunes por ser representantes del Estado.
Asimismo, argumenta que el Estado es necesario para ejercer una justicia legítima, y si las personas no pueden confiar en que la proporcionen, entonces quizá deberían vivir en un estado de naturaleza, fuera de la sociedad civil. Las responsabilidades, acciones y decisiones públicas no pueden ser confiadas a actores privados argumentando cuestiones morales o pragmáticas porque, afirma Cordelli, existe una “conexión fundamental y moralmente necesaria entre la justicia y la acción pública”. De alguna forma, Cordelli marca la diferencia entre la obligación moral y el público por su rol.
Este razonamiento es fundamental para el argumento de la autora: privatizar a los agentes que ejercen el estado de derecho —desde soldados hasta trabajadores sociales— resta legitimidad a la democracia. Esta es una consecuencia de quitar a los ciudadanos del proceso de toma de decisiones; los contratistas externos al gobierno no tienen responsabilidad ante los ciudadanos, solo hacia sus clientes. Cordelli afirma que cuando se privatizan las obligaciones de la administración pública, la sociedad democrática sacrifica su propia legitimidad y regresa a un estado sin sociedad. La autora desacredita la idea de que la privatización de las funciones públicas conduce a una mayor eficiencia y eficacia.
En la segunda sección, que lleva el mismo nombre del libro “The Privatized State”, Cordelli evalúa las bases del gobierno representativo —los dominios de la autorización, la agencia representativa y la actividad delegada— que han sido afectadas por la privatización y han resultado en numerosas violaciones al principio democrático. Cuando los gobiernos contratan a organizaciones privadas, la relación puede dañar tanto al Estado como a esas organizaciones. Cordelli examina si los actores privados contratados por el gobierno tienen no solo la autoridad para actuar en nombre del gobierno, sino también la autorización moral.
Por ejemplo, Cordelli empieza a analizar el problema de la agencia representativa preguntando: “¿Tienen los actores privados la autoridad o la capacidad de ejercer ciertas formas de poder o de tomar ciertas decisiones” en representación de la república? ¿Son en realidad capaces de actuar “en nombre de las personas a quienes el gobierno debe representar”?
Aunque admite que los funcionaros electos no siempre sirven “con el mejor de los intereses” a sus electores, Cordelli argumenta que la diferencia en la intencionalidad y los intereses entre los representantes elegidos y los contratistas privados resulta en una violación a la democracia. Cuando la intención y el interés están divorciados del bien público, la legitimidad de la gobernanza democrática es socavada. “Diferentes roles institucionales… aportan agentes con diferentes razones motivadoras, posiblemente en conflicto, para actuar”, explica. Estos conflictos de interés perjudican la relación democrática entre ciudadanos y sus gobiernos.
La sección final, “Más allá del Estado privatizado”, ofrece un mapa para regresar a un Estado democrático justo y legítimo. Cordelli empieza por redefinir la relación entre el estado y los actores privados. En un Estado privatizado como los Estados Unidos, dice ella, la filantropía es una avenida viable para crear una sociedad más justa y equitativa, pues “dentro de estas sociedades privatizadas… los más adinerados se benefician de los recortes a los servicios públicos que perjudican a los pobres”. Para inspirar estas donaciones filantrópicas, Cordelli esboza políticas que el Estados podría implementar para dirigir mejor las donaciones que atienden la desigualdad. En el estado actual, potencialmente cualquier donativo califica como una deducción impositiva. Esta política crea una falsa equivalencia, según Cordelli, entre las causas caritativas. Sugiere la creación de más incentivos (como deducciones de impuestos) y costos para dirigir la forma en que estas donaciones se dispersan, para así servir mejor al público que ha sido dañado por la privatización del Estado. A través de este capítulo y la sección en general, la voz de Cordelli promueve el valor y la importancia de preservar el Estado democrático que se sirve de ciudadanos responsables y activos.
De forma cuidadosa e incluso conservadora, Cordelli ofrece tres estrategias para salir del Estado privatizado y regresar a la gobernanza democrática legítima. En primera instancia, y tal vez la más aspiracional de las tres, sugiere pasar enmiendas constitucionales que prohíban al gobierno externalizar el trabajo de gobernar. Ejemplifica mostrando por qué solo los funcionarios de gobierno, autorizados y responsabilizados con la tarea de gobernar, deben ejecutar ese trabajo.
Segundo, haciendo eco del Pendelton Act de 1883, que establecía una selección de funcionarios basada en el mérito, Cordelli exige una educación más robusta para los servidores públicos. Estos puestos, ella cree, deben ser más valorados en la comunidad y, tomando como inspiración el modelo de la École Nationale d’Administration (ENA) en Francia, le pide al Estado que acoja y genere una cultura de orgullo y solidaridad hacia los servidores públicos.
Por último, Cordelli presenta cuatro requisitos para finalmente legitimizar la administración pública. Primero, llama a la creación de un sistema formal descendente de controles sobre la toma de decisiones regulada por la autoridad legal. En segundo lugar, debe haber una definición de roles más clara y rígida que demarque las diferencias entre quienes sostienen un puesto público y los contratistas privados. En tercero, Cordelli solicita que se optimice el proceso democrático de toma de decisiones y la burocracia que la ejecuta. El cuarto requisito, para complementar la estructura formal descendente, Cordelli argumenta que debe haber un procedimiento ascendente más fuerte, que pueda validar el poder de la autoridad administrativa. Cuando la gente se siente alejada de su poder en el proceso de gobernar, sienten una desconexión más grande con la democracia.
Cordelli concluye ofreciendo formas para extender las expectativas de la rendición de cuentas democrática que los ciudadanos aplican a los miembros del congreso y cualquier funcionario responsable de ejecutar la voluntad del pueblo. Aunque la responsabilidad de “supervisar” si recae en el congreso, esta norma perpetúa lo que Cordelli señala como un enfoque descendente que atiende solo parcialmente la relación vivida entre los servidores públicos y las personas que representan. Argumenta la necesidad democrática de establecer sistemas laterales y ascendentes de supervisión de la administración pública, por ejemplo, su sugerencia de crear jurados ciudadanos elegidos aleatoriamente con el poder de informar, dirigir e incluso vetar la interpretación de políticas por parte de agencias públicas, esto a través de un “proceso de deliberación apropiado”. Partiendo de la recepción positiva que algunos estados han tenido al constituir comités públicos para deliberar sobre asuntos como la mejor forma de distribuir camas y ventiladores para las unidades de cuidados intensivos, y la transparencia del conteo de casillas electorales, estas recomendaciones podrían ayudar a revertir la ola de descontento cívico que se extiende a través de los Estados Unidos.
The Privatized State articula el razonamiento políticos detrás de cómo y por qué necesitamos reformar la administración pública. Cordelli muestra cómo la privatización —la creciente externalización del trabajo por parte del gobierno— ha transformado el acto de gobernar y ha socavado la legitimidad de la ley y la transparencia de la justicia. Este texto, denso en teoría, aporta una nueva y detallada rúbrica para evaluar la práctica de un Estado democrático, y redibuja las fronteras entre lo público y lo privado para asegurar su continuidad. Su argumento central, en última instancia, exige al gobierno democrático que regrese a gobernar y sea más transparente en el proceso. Dado que Cordelli responsabiliza a los ciudadanos del gobierno que ellos mismos crean, tal vez no es sorpresivo que, al final, espera que nos unamos a su causa.
SARA ANGEVINE es profesora adjunta de ciencias políticas en el Whittier College. Se especializa en política estadounidense, relaciones internacionales y la relación entre las mujeres y la política.
Traducción del artículo Outsourcing Governance por Carlos Calles.